P評誰把城市變戰場?誰讓都更變戰爭?

文 / 黃舒楣

人在西雅圖,觀看這週以來的士林王家強拆案,時空位置特別難受。我在這寫著有關香港過去十年都市更新災情的論文,尷尬自責,回想兩年前那麼糊塗,誤以為台灣這個民主進步的社會中,城市的人們享受自由、能尊重少數,都市更新雖在公部門鼓吹下蠢蠢欲動,不應導致拆遷流離,像香港那樣離譜。

我錯了。影像一幕幕在網路上再現、重播,現場的人們喊叫,樓拆了,他們流淚了。身處異鄉的人只想關上電腦,假裝沒有這回事…

西雅圖有聞名全美、傳遍台灣媒體網路的著名「釘子戶」老太太已經離世,只要家卻不要錢的佳話猶在風中飄揚;但媒體中卻很少提到,這城市中的「都市更新」已成歷史檔案(1958-1971)。在美國,1974年後公部門即停止推動任何以改善窳陋住宅為由的都市更新專案(註一) 。這是一代人大力抗爭痛陳更新強拆的問題才換來的教訓,由上而下更新對於居住權益、城市紋理、社區網絡的嚴重影響,至今是都市計畫教科書中的重要一課(註二) 。

 

誰把城市變戰場?

 

在台灣,推動都更的政策擬定者、實施者不會告訴你,歐美都更可引用的拆遷徵收權力,原本是應用在受戰爭破壞、景氣衰敗影響的城市。必須有某種程度的「破敗」,公權力才在某種程度上,有了干預人民居住自由的正當性。即便如此,推土機式的更新仍備受批評。雖然各國政府總說,這是為了改進城市經濟、促進市中心商業投資發展、吸引中產階級回到市中心等等藉口,但回顧六七零年代都市更新,整體來說都更是弊多於利。

70’年代起,德國、荷蘭開始主張保存和城市更新並重,義大利波隆納甚至整合社會住宅提供。在這樣漸趨細緻的都市更新過程中,「公共利益」是可以被商量、被體會,展現城市社會價值觀。

即便如此,骨子裡由發展聯盟專業主導的都市更新實施,總和地方社區參與都市規劃的民主能量維持一定的張力。許多學者和專業檢討都指出,這樣的都市政治過程,是不可迴避的重要課題 (註三),也才是城市活力的來源。社區參與討論都市更新,城市再發展的模式才能更適合城市需要,而且都市更新真得不一定需要拆房子。

回到2012年的台北。這並不是一個經歷戰爭的城市,也沒有發生中產階級逃離城市的問題(我們的社會課題應該是,中產階級逐漸貧窮化、青年無法在城市安居),政府卻大力推動當年為921震災而修訂的都更條例,鼓吹城市改造。我並不認為沒有戰爭或天災,城市就不需要改變,但我們需要仔細想想,城市變化改造,究竟為了什麼?服務誰?目標和手段都能讓市民信服 / 幸福嗎?

發生爭議的幾個都更案例,絕非窳陋危險住宅。實施計畫中有關城市公共利益的促進,也無法令人信服。那麼,我們怎可不質疑偌大的強拆公權,到底有沒有正當性?這不是一個自主活潑、商住兼容並蓄的城市嗎?怎麼幾年「台北好好看」推動下來,都更現場成了戰場?這戰爭是怎麼開始的? 時至今日王家案例,由政府和建商主導的戲碼這樣說:為了多數95%的利益,不得不痛苦犧牲少數,以促進公共利益。同時,制定這套遊戲規則的專家告訴我們,更新條例設置有多重救濟申訴管道,權利變換設計更是太好的發明,不管住戶是否同意參與,都保障其分得都市更新利益。換句話說,即使你不同意,例如王家,還是能夠領到錢。坊間也不乏某些論調認為,以財產利益來說,其實他們也沒有吃虧云云。

其中有兩個非常重要的問題必須要指出:
第一,讓都市更新引用公權力拆遷的「公共利益」在哪裡?
第二,都市更新所謂的「權利變換」,真的合理嗎?

誰把城市變戰場?誰讓都更變戰爭?(圖、文 / 鐘聖雄)

 

權利怎麼變換?哪些權利在變換過程中蒸發了?

 

先從「權利變換」談起。熟悉法令的人泰半會告訴我:不不不,妳不懂「權利變換」,我們說的是產權經由估價之後,套用法定公式計算出來的價值。

這點我明白。但都市更新條例或權利變換實施辦法中,沒有定義,甚至迴避定義的「權」和「利」。權利兩字連用,常常讓我們忘記,「權」(right)和「利」(interest)是不同的。所有的人都被這個制度假設成追逐利益最大化的人。參與權、知情權、居住和遷徙的自由都不見了。可是這些都是憲法保障的權力,都是保障人們參與城市規劃、社區改造、居住空間的基本權益。為什麼這些重要的權力,進入了這個由都市更新條例定義的空間改建過程裡,就需要擱置消失?這是一個不能模糊帶過的問題。

現行條例還指示,地主參與配合既是權利也是義務。專家詮釋,這是強制參與,但經過權利變換保障,並沒有剝奪之實。我知道,以你定義的規則來說。但是我就是要問責那些被都市更新辦法排除擱置的權力:參與、知情、居住和遷徙自由,這些構成積極參與社會公民的重要權力,能夠隨意「變換」嗎?

那麼,我們如何定義「剝奪」?剝奪了個人決定裁處財產權的自由,這不叫做剝奪?剝奪了個人決定居住的形式和空間品質,這也不叫做剝奪?

很大程度,「權利變換」這制度本身的構築就是一言堂,預設現行以拆建為主的都市更新,能帶給參與者更大的利益。從頭到尾,「權利變換」的前提都沒有被質疑 – 都市更新後只有帶來利益沒有損壞,沒有參與的話只會損失權利。

想像你突然拿到幾頁建商給你的資料,在公聽會現場,你能確認這個說法嗎?看著那些圖說,你有充分時間確認自己能理解更新事業計畫,確保自己的利益,又顧及更新是否能促進城市公眾利益嗎?如果今天建商提出的都市事業計畫不好、設計不周全,「權利變換」中所謂的「權利」還存在嗎?如果你不太確定,可是別人的權利可能就建構在你的損失上,有沒有法令能保護你,確認你的損失是能夠以金錢賠償的?
在問題飛滿天的時候,多數人可能沒有力氣去想,自己進入遊戲規則後,已被拿走哪些自主決定的權力;畢竟,光是價格利益的計算就已氣力用盡。

這很近似政治哲學上所謂的「結構不正義」(structural injustice) (註四),相關制度和都市發展意識型態的設計,已經先剝奪了參與者的權力,然而人在其中琢磨,遇到如王家般的爭議,好像怪誰都不是。許多人分析這過程是溝通有問題,才讓原可三贏的都市更新變成三輸局面。但從「結構不正義」來看,在這種病態系統中爭吵「守法」不守法,或者指責受害者沒有適時反應,都沒有出路。問題在結構本身。

再提醒一次:被迫進入「權利變換」關係的時候,許多權力已經暫時擱置了。這對於期待新居的人,或許不是太嚴重的問題,但對於想守住祖屋的王家,或想要保存歷史空間或既有商業環境紋理的市民,就是很大的問題。

在香港,已有太多憤怒的社區街坊站上街頭,要求參與城市規劃。他們不願照單全收發展藍圖、不願見市井街道空間迅速消失,他們要爭取規劃的權力。你可以覺得這一些不重要,但是不該強迫每個人都放棄這些參與城市的權力。

內政部長李鴻源在強拆過後,直言都更強拆是「居住不正義」的表現。其中,有關居住權無法受保障一事,確實也違反總統馬英九在前幾年簽訂的兩國際公約,這些問題該如何解決、面對,都在考驗執政者的智慧,以及人民監督的恆心與勇氣。(圖、文 / 鐘聖雄)

 

公共利益人間蒸發 憑什麼談都更?

 

最後,有關啟動這一切的「公共利益」,到底有多麼重要?

在王家案例中,市長再三強調參與住戶和購買預售屋者的利益。而捍衛都更者,或許在乎的是都更條例繼續使用公權力強拆的合法性,擔心都市更新會停擺。仔細想想,這些有回答「公共利益」的問題嗎?這個加速更新的迴圈裡,怎麼都沒有說清楚具體的「公共利益」來讓市民心服口服?繞來繞去,「都市更新」本身成為了最大的公共利益。

都市更新大計中,更不會提醒我們,城市中若沒有積極參與公眾事務的市民,公共利益只像是天外奇蹟。王家拆了,但前述問題都還存在。不管你以哪一個角度來看待文林苑案例,請積極理解,該案的公共利益到底在哪裡?都市景觀為誰促進?新的房子誰付得起?原來的社區網絡怎麼延續?那一區的住民生活品質,真得非要拆房子才能改善嗎?這些問題如果都交代清楚,或許我們才能坐下,心平氣和地開始談分享都市更新利益的問題。

 

有關香港市區重建爭議,請見此報導:血淚都更系列六:一眼看不清的香港市區重建

另,對韓國都更爭議有興趣者,也可見此報導:血淚都更系列七:韓國悲劇能讓台灣反思嗎?

 

註一:取消執行都市更新後,聯邦政府有關城市私部門住宅改善的相關經費都改由社區發展整筆撥款(Community Development Block Grant Program, CDBG)來執行,以促進街區環境、社區商業發展為主。美國近年仍有類似更新的計畫乃針對其社會住宅案例,限於文長,暫時不談。

註二:最著名者,即著作[美國大城市的死與生]的珍。雅各思,她先參與紐約對抗都市更新運動,晚年移居加拿大多倫多,持續關注相關議題。Jacobs, Jane. 1961. The death and life of great American cities. [New York]: Random House.

註三:可參考 [ 都市更新之崩落-跨越大西洋的研究] Klemek, Christopher. 2011. The transatlantic collapse of urban renewal: postwar urbanism from New York to Berlin. Chicago: The University of Chicago Press.

註四:此概念可參考政治哲學家楊的作品。Young, I. M. (2011). Responsibility for justice. New York: Oxford University Press.

強拆過後,北市府態度丕變;從原先的照顧多數人利益「依法行政」,到現在坦承法律有問題。在整起士林王家強拆事件中,我們除了看見強拆悲劇外,更應以此為借鏡,看清都更後面更多的結構性問題,才能避免悲劇再次發生。(圖、文 / 鐘聖雄)

※ 本文作者黃舒楣,西雅圖華盛頓大學建成環境博士候選人

※ 本文內容係作者個人觀點,不代表公共電視立場

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12 篇回應 to “誰把城市變戰場?誰讓都更變戰爭?”

  1. […] 誰把城市變戰場?誰讓都更變戰爭? | PNN-公視新聞議題中心 (4/1) […]

  2. 稱質 說:

    權利變換的權利是哪種權利? 哪種權利可以變換? 哪種權利不行? 在利益薰心又不加思考的腦中,所有的權利都是可以轉換的.比如把居住權轉換成財產權. 把生命權利轉換成財產權.試問,假如居住權=財產權,生命權利=財產權,哪來的A權與B權之分? 哪來的公法與私法之分? 哪來的刑法和民法之分? 再說,我們談憲法,這裡得就是否符合公共利益.(憲法第第 23 條 以上各條列舉之自由權利,除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序,或增進公共利益所必要者外,不得以法律限制之)
    並且衡量行政行為是否當行亦已法律保留原則及比例原則而定:
    法律保留原則
    中華民國中央法規標準法第5條規定「左列事項應以法律定之:一、憲法或法律有明文規定,應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者」,第6條規定:「應以法律規定之事項,不得以命令定之」,即為法律保留原則之具體表現。

    以致比例原則:
    「比例原則」要求國家機關侵害基本權利時,必須符合下列原則,否則將會遭到違憲的指摘:
    一、適當性原則:國家機關所採取侵害人民基本權的手段必須有助於行政目的的達成。由
    於手段與目的之間多少會有某種程度關連性,所以適當性原則通常無法發揮審查的功
    能。
    二、必要性原則:國家機關所採取侵害人民基本權的手段必須是最小侵害的手段。例如針
    對微罪而言,若施以罰金即可達到嚇阻之效,則不得處以自由刑。此一原則,通常較
    有審查功能,因為必要性原則提醒國家不得為達目的「不擇手段」。
    三、 狹義比例原則:該手段所造成人民的損害不得與其所欲達到的利益顯失均衡。

    這也寫入行政程序法來預先限定:
    行政程序法第:
    4 條
    行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。(一般法 如刑法)

    第 10 條
    行政機關行使裁量權,不得逾越法定之裁量範圍,並應符合法規授權之目的。

    這裡可以看到,這裡檢驗行政行為是否該當者,是就其原則來檢驗是否超過法規授權之目的,是否真是公共利益.甚麼’剝奪’的動詞定義,並不是談一項權利是否可被侵犯 和保障的前題.

  3. 稱質 說:

    再補充一點. 依照刑法 第 304 條
    以強暴、脅迫使人行無義務之事或妨害人行使權利者,處三年以下有期徒.刑、拘役或三百元以下罰金。
    前項之未遂犯罰之。

    我們可以看到,關鍵是是否達成強制,是否有阻卻違法的理由,當事人是否同意. 剝奪之說,純屬牛頭不對馬尾

  4. 海商綠豆 說:

    樓上批評的,我很認同. 我想再說一下. 行政行為是否該當,要視其在法源的內容上是否相符和適當. 關於權利變換,只是一個文字遊戲.無論其所稱為何,這實質上就是 竊盜不動產,並使市府代為維護贓物.並可預見造成對方建築損毀之狀況.同時,都更既非憲法規定之義務,都市更新條立足以強制他人進入程序,且權利變換並非透過法院裁決,既是違反授權明確原則及法律保留原則,也違反行政程序法. 現在一些媒體人以依法行政之說,為建商辯護,純屬誤謬之說

  5. 海商綠豆 說:

    再說一點,現在也有人以 建商完成法律程序,來替建商侵犯他人法益來辯護.這裡必須嚴正質疑:
    所謂完成法律程序,當是以司法進行判決為依據. 既然如此,市府要建商代以強拆,所依法理何在? 建商既無土地所有權,王家和建商也無債務關係,自無民事請求權.建商是依照刑法 還是 民法 申請代拆?市府是否要遵守行政程序法,在明知其為犯罪時,再去協助建商犯罪?

  6. 得替建商辦法事 說:

    權利變換前,住戶有住在’更新前’的地上物的使用權,權利變換後,住戶沒有住在更新物前的地上物使用權.(在幸運的狀況下,住戶至多只有在更新後的房屋的使用權).再來,建商自始自終,都不應有房屋收益權,卻在更新後有收益權.而房屋蓋高,地主的土地所有權也相對變少.講得還不夠清楚? 就是權利變換,就是強制使住戶將受益權分給建商的程序.

  7. 得替建商辦法事 說:

    “現行條例還指示,地主參與配合既是權利也是義務。專家詮釋,這是強制參與,但經過權利變換保障,並沒有剝奪之實。”

    這裡真的錯很大.是哪條法律說人民參與都更是權利也是義務? 沒有嘛! 從頭到尾都是都市更新條例在說,這樣就是授權不明確了吧! 還有,如果只有專家詮釋,就表示這個條例只有部分人能懂,另一些人絕對不可能懂.對專家和一般住戶來說,武器就已經不平等了阿.再說,都更條例並非刑法,有人懂然後有人完全不可能懂,依照法理,你如何可以強加予他人義務?

  8. Jellyfish 說:

    都市更新條例的法源,來自營建署都市計畫法第六章[舊市區之更新]。其原意和當前都市更新條例的目標,值得好好比較。該章第七十三條「國民住宅興建計畫應與當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所實施之舊市區更新計畫力求配合;國民住宅年度興建計畫中,對於廉價住宅之興建,應規定適當之比率,並優先租售與舊市區更新地區範圍內應予徙置之居民。」

    在沒有國民住宅興建計畫的今天,這些有關廉價住宅和安置的規劃,也似乎人間蒸發了。


    第六章 舊市區之更新

    第六十三條 直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所對於窳陋或髒亂地區認為有必要時,得視細部計畫劃定地區範圍,訂定更新計畫實施之。

    第六十四條 都市更新處理方式,分為左列三種:

    一、重建:係為全地區之徵收、拆除原有建築、重新建築、住戶安置,並得變更其土地使用性質或使用密度。

    二、整建:強制區內建築物為改建、修建、維護或設備之充實,必要時對部分指定之土地及建築物徵收、拆除及重建,改進區內公共設施。

    三、維護:加強區內土地使用及建築管理,改進區內公共設施,以保持其良好狀況。

    前項更新地區之劃定,由直轄市、縣(市)(局)政府依各該地方情況,及按各類使用地區訂定標準,送內政部核定。

    第六十五條 更新計畫應以圖說表明左列事項:

    一、劃定地區內重建、整建及維護地段之詳細設計圖說。

    二、土地使用計畫。

    三、區內公共設施興修或改善之設計圖說。

    四、事業計畫。

    五、財務計畫。

    六、實施進度。

    第六十六條 更新地區範圍之劃定及更新計畫之擬定、變更、報核與發布,應分別依照有關細部計畫之規定程序辦理。

    第六十七條 更新計畫由當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所辦理。

    第六十八條 辦理更新計畫,對於更新地區範圍內之土地及地上物,得依法實施徵收或區段徵收。

    第六十九條 更新地區範圍劃定後,其需拆除重建地區,應禁止地形變更、建築物新建、增建或改建。

    第七十條 辦理更新計畫之機關或機構得將重建或整建地區內拆除整理後之基地讓售或標售。其承受人應依照更新計畫期限實施重建;其不依規定期限實施重建者,應按原售價收回其土地自行辦理,或另行出售。

    第七十一條 直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所為維護地區內土地使用及建築物之加強管理,得視實際需要,於當地分區使用規定之外,另行補充規定,報經內政部核定後實施。

    第七十二條 執行更新計畫之機關或機構對於整建地區之建築物,得規定期限,令其改建、修建、維護或充實設備,並應給予技術上之輔導。

    第七十三條 國民住宅興建計畫應與當地直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所實施之舊市區更新計畫力求配合;國民住宅年度興建計畫中,對於廉價住宅之興建,應規定適當之比率,並優先租售與舊市區更新地區範圍內應予徙置之居民。

  9. 說:

    嗯…不可諱言.樓樓上其實已經預先回答了樓上之問題.因為無可諱言,都市計畫屬於技術問題,而這樣的問題應僅能屬於行政行為的範疇.而如果都市計畫法本身,竟能夠授權都市更新條例予以強制命令或行政處分,那麼不要說它本不得侵犯刑法法益,甚至對無技術義務之人民造成行政罰,都顯然有違公平和比例原則.而都市更新條例竟能對無義務之人民,不透過司法裁量而施以比刑法更嚴重之刑度,這是有失衡平且有越權的情況.如再考慮都市更新條例第36條 與第25-1 顯然有違憲法對人民居住權的保障,甚至違背憲法中的刑法保護義務.因此要說都市計劃法,能夠提供都市更新條例充分的授權,個人以為是不應該被肯定的.

  10. 小青空 說:

    簡單說…..都市計畫法也有部分內容違憲.只是沒有都市更新條例如此恐怖而已.

  11. 不說不得 說:

    “不管你以哪一個角度來看待文林苑案例,請積極理解,該案的公共利益到底在哪裡?”

    Re: 其答案是個繞口令的假設:建商利益 就是市府利益.市府利益,就是公共利益.公共利益 就是建商利益.

    “都市景觀為誰促進?”

    Re: 是建商

    “新的房子誰付得起?”

    Re: 仲介,建商,投資地產王.科技業轉房地產業的大亨

    “原來的社區網絡怎麼延續?”

    Re: 原來的社區網路是否被破壞,不曾作為都市更新考量的範圍

    “那一區的住民生活品質,真得非要拆房子才能改善嗎?”

    Re: 都市更新是不考量真正住民的生活品質的.事實上被強制拆遷或權利變換後,還可能連生存都有問題.

  12. 不說不得 說:

    嗯…很認同這篇文章的用意.
    但對於..
    「…這很近似政治哲學上所謂的「結構不正義」(structural injustice) (註四),相關制度和都市發展意識型態的設計,已經先剝奪了參與者的權力,然而人在其中琢磨,遇到如王家般的爭議,好像怪誰都不是。..」

    這裡須說明一點.若我們將結構直接定義為一種體系產生的.使個人無法抗拒的規範力,這可能真的會造成個人誤認規範不能打破.然而是否果真如此?若我們將該結構與都市更新的現實結合起來,結構也可以被考量作建商/民意代表 行政人員 銀行 投資人 形成的組織行動約束力. 都市更新條例既是這個組織行動域的工具.且在其中要素(角色)皆負有職權的狀況下,就有責任輕重的差距.問題只在甚麼樣的角色,該負怎麼樣的責任,當視抗爭者要追求甚麼樣的結果而定.樂觀的說,絕對不是怪誰都不是!

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