P評公投的理路:法規瑕疵、主文邏輯,與政治責任

文/曾柏文 圖/林建成

江院長日前拋出願意接受核四公投,曾力爭公投的在野黨與環團,卻仍語帶譏諷充滿疑慮。這場政治對壘中,除反映出台灣朝野長年累積的互不信任,無可諱言的是,也凸顯出大家對當前「公投制度」的欠缺信心。

畢竟,台灣過去辦過的六場全國性公投,發起者或另有盤算,或主文充滿針對性;公投正當性的爭議,往往也引來對手抵制。最終幾輪大費周章地辦下來,沒有一次通過,公投難免也給人「只是政黨惡鬥工具、花大錢沒路用」的負面印象。

公投亂象背後,有公投法本身的瑕疵、有各界對公投主文邏輯既政治倫理的欠缺共識、更有兩黨恣意將公投用於政爭造成的尊嚴性/信心崩壞。本文嘗試逐一釐清:

公投法的致命瑕疵:低投票率視為「否決」?

《公投法》最根本的問題,也是許多亂象與爭議的源頭,是將「投票率低於五成」,描述為對公投命題的「否決」。這是個不幸的錯誤。

誠然,不管是投票率未過半,或是投票人數中反對過半,均代表公投主文欠缺國民共識而無法成立。但將兩種狀況都統稱為「否決」,加上政治人物恣意對「否決」一詞的詮釋,曲解了「低投票率」所代表的民意。

投下反對票,代表對「反對」公投主文的反對,毫無疑義。但沒投票或拒領公投票,卻可能是因為對主文有疑慮(不管贊成反對都無法充分表達立場)、因為相關損益沒有充分釐清、因為懷疑公投發起背後的政治動機,甚或只因為人在國外或生病。並不等同於「反對」公投主文。所以公投「投票率未過半」,可能代表大眾對政策爭議還不清楚,覺得相關討論還不充足,或對公投背後政治惡鬥有疑慮,甚至只是因為投票時間沒選好,以上都不等於「否決」公投主文。

簡言之,「投票率未過半」跟「反對票過半」應該視為兩種不同的狀況。前者最合理的稱呼是公投「未成案」,不宜等同於後者稱為「遭否決」。法條措詞上對「未成案」與「否決」之間的混淆,造成公投主文正反方在選制中權力的不對等,也才造就許多政客處心積慮攻防公投主文的措詞,或以「抵制特定公投」或「發動一場不會通過的公投」來造成「形同民意否決」的亂象。公投本身的尊嚴性,於焉耗盡。


假公投與真公投

再者,台灣社會作為一個公投初學者,尚未針對「公投應有的政治倫理」形成穩定的共識。所以在各方政治勢力的計算下,出現各種對公投制度的「挪用」,也因此引起或多或少的抵制。例如:

2004年,陳前總統以中國部屬七百枚導彈為由,稱符合《公投法》十七條(防禦性公投)「國家主權有變更之虞」而推動兩起公投,主文卻是罕有爭議的「強化國防」與「對等談判」。此舉一在建立公投實施的先例,二來藉公投向國際發聲,均非公投本身的目的。這兩案因泛藍名嘴抵制,最後均只有45%投票率。

2008年一月,由游錫堃與王建煊分別領銜提出的「討黨產」與「反貪腐」公投,前者劍指國民黨,後者刀向陳水扁。這兩案,將公投制度化為黨爭工具,也因而得到最少人數的響應。最後投票率都只有26%上下。

2008年三月,由游錫堃與蕭萬長分別領銜提出的「台灣入聯合國」與「務實反聯公投」,兩案看似投的是入聯,真正比拼的卻是彼此採用的「名份」。而且即便「入聯」確實是許多台灣人的希望,大家也知道,這並非操之在己的選擇;公投即便成案,意義也有所侷限。最後兩案投票率大約在35%左右。

六場公投,沒有一場的主文確是「具有爭議、不經全民表決無法定案的政策/立法原則」。沒有一場的發起者不存在其他政治算計。沒有一次不曾引起公投適切性的爭議與拒領。而最後,大多數民眾也很難不把這六場公投,當成是另有目的「假公投」。

比較之下,如果核四公投成案,可能是中華民國(台灣)歷史上,第一個「真公投」。前六次似是而非的公投,投不投結果影響或許不大。這次投與不投,就真的是核四廠要不要繼續蓋下去,幾百億要不要再砸下去、貢寮要不要出現一個潛在核子威脅,以及電費要不要承擔廢核的成本等。我以為,用前六次流產的假公投來推論這次真公投,有點失準。


公投主文邏輯:何謂現狀?誰的現狀?

中選會說「公投主文需改變現狀」,我同意。學生時代曾打過辯論的都很熟悉,辯論主文必須是一個改變現狀的政策命題(例如廢死、開放同性婚姻),由支持改變的正方闡述需求為何、證明與標的政策的因果關係,做出損益評估,並接受反方挑戰。邏輯上,既存現況不需額外理由,是「改變方」需要擔負舉證/民意動員責任。

但套用到核四爭議,何謂現狀?執政黨認為「興建核四」是既定政策、是現狀,所以主文是「停建核四」。反核團體認為核四沒蓋好是現狀,所以主文應是「續建核四」。值得注意的是,這兩種立場恰好都「與自身立場不一致」:也就是支持續建的政府想辦「停建」公投,支持喊停的環團卻想辦「續建」公投。原因,很明顯的是出於前述法條邏輯瑕疵下,兩造均想透過把對方立場當成公投主文,以將自身立場成為「預設」(default),以期萬一投票率沒衝高時(甚至企圖讓投票率壓低)可宣稱對方立場被否決,增加我方勝算率。

這是一種機關算盡的亂象。

那到底現狀是什麼呢?公投主文該怎麼提?我認為,在核四續建/停建與否這類爭議中,兩造面對的其實是「不同的現狀」。每一方面對的「現狀」,除了蓋到一半的核電廠這個物理事實,還包含「因對方反對形成的種種阻力」這個社會事實。從直接民主的責任政治角度出發,倘若任何一方企圖以公投解決爭議,所提的主文應符合於自身立場,所改變的現狀,則是指對方立場形成的阻力。

以核四爭議而言,執政黨面對的「現況」是一座還沒蓋完的電廠,要追加預算時碰到嚴重爭議,其立場是爭取續建,所以若要訴諸公投,自應提「續建公投」讓公民複決其政策。相對而言,反核團體面對的「現況」是堅持要續建核四的政府,其「立場」是主張停建,所以若提公投,提的應該是「停建公投」。


公投發動者的政治責任

上段對於公投主文邏輯的析辨,正反映出前述台灣社會對「公投應有的政治倫理」共識的欠缺。既然核四或許會成為一個真公投,也應趁機把公投發起者與政府的相關責任釐清。我拋出幾點看法:

一、公投標的:《公投法》規定,除了法律與憲法修正案的複決,公投標的還包括「立法原則創制」與「重大政策的創制複決」。我認為,值得花上四五億舉行公投的重大政策或立法原則,應局限於「有重大爭議、並經相當程度的公共對話協商而未致共識者」。若社會有一定共識、或未經一定程度的公共對話協商,不宜訴諸公投。

二、公投主文:公投主文應是針對特定政策或立法原則,可供表態「贊成」或「反對」的簡單陳述句,不宜含有讓邏輯複雜化的條件子句。所有需要考量的各種假設條件,應在公投舉辦前的各種媒體公聽會、辯論會,以及正反兩方準備的說稿中充分闡明。而承前文闡述,公投主文的立場,應與發起者的立場一致。

三、公共溝通責任:政府應在公投成案後,提供平台(如全國媒體轉播之公聽會/ 辯論會,以及政府印行的選舉公告),讓發起者向公眾充分說明其主張立場。若該案有反對者,也應予以等同比例空間,並安排雙方公開辯論,並回應公眾質疑。發起者應在公投舉辦前,對公眾負起說明舉證的責任,務求讓公眾在投票日能做出 informed decision。

四、選舉動員的責任:舉辦公投耗費甚鉅,一旦舉辦,需務求成案,以期民意的充分表達。因此對於「具有合理性」的公投,各政黨團體應協助鼓勵動員投票,不應杯葛。

以上幾點看法,可用以檢視過去六場公投。


核四公投怎麼投?

核四若要訴諸公投,可有兩種發起方式。一是反核環團發起「停建公投」,用以力阻政府續建核四的定見,旦此舉需要承擔的動員成本甚鉅,對民間團體是很大的挑戰。二是執政黨主動發動「續建公投」,讓民眾得以複決其政策。注意這邊提的公投主文與發起者的立場相同,跟現在兩造執意的版本不同。若執政黨執意提出「停建公投」,就像是出來嗆聲「我要續建,有誰反對?」但提「續建公投」是出來問「我想續建,大家是否贊成?」同是公投,前者霸氣,後者謙恭,政治態度有所不同。

考量當前法律將「不成案」視為「否決」的瑕疵,要公投,還要社會各界一起讓這次「真公投」能夠成案。一旦公投成案,誰企圖以抵制公投促使其投票率不足,然後屆此大聲宣揚「公投否決」者,應遭人唾棄。最後,投票只提供形式上的民主合法性,民主理想的落實,還要在公投前能帶動社會充分對話。這方面,不管公投由誰發起,政府至少在提供平台上責無旁貸,讓爭議兩造能充分與民溝通。畢竟公投的意義不只是產生一個結論,而是社會各界對核四更多對話思考、沈澱與理解。


  • 本文作者為新加坡東南亞研究所訪問研究員 (Visiting Research Fellow, The Institute of Southeast Asian Studies)。
  • 本文由作者授權刊登,原文「安全,誰說不能公投?兼論公投邏輯與政治責任」經作者編輯調整,以新標題「公投的理路」刊出。
  • 本專欄內容為作者個人言論,不代表公共電視立場。

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8 篇回應 to “公投的理路:法規瑕疵、主文邏輯,與政治責任”

  1. 關心議題的普通大學生 說:

    投票率低(不滿50%因而不成案)被視為否決的確有一點瑕疵,但政策惟有執行與不執行兩種處理,因而公投「只有贊成與否決」這兩種結論。如「不成案」不被視為否決,就只可被視為贊成。「不成案」被視為贊成此案這其實會更有問題。
    個人認為可討論把「定義不成案的投票率」降低,這樣可使「不成案」造成偏袒一方的機會縮小。畢竟這次核四公投像在投是否”續建”也像投是否”停建”,兩方的論點似乎算平等(真否平等有待法律專家討論)。或許公投案不必過50%,可能過35%或30%(有待社會學家、統計學家精算)即算數,而這樣比較像把中立立場的公民視為一半贊成一半反對。較可不使這一次公投「把沒意見的公民套用成贊成或反對核四」。
    投票率低(不滿50%因而不成案)被視為否決的確有一點瑕疵,但政策惟有執行與不執行兩種處理,因而公投「只有贊成與否決」這兩種結論。如「不成案」不被視為否決,就只可被視為贊成。「不成案」被視為贊成此案這其實會更有問題。
    個人認為可討論把「定義不成案的投票率」降低,這樣可使「不成案」造成偏袒一方的機會縮小。畢竟這次核四公投像在投是否”續建”也像投是否”停建”,兩方的論點似乎算平等(真否平等有待法律專家討論)。或許公投案不必過50%,可能過35%或30%(有待社會學家、統計學家精算)即算數,而這樣比較像把中立立場的公民視為一半贊成一半反對。較可不使這一次公投「把沒意見的公民套用成贊成或反對核四」。
    另外個人認為「有可能」(尚無民調佐證)目前「停建核四」的公投主文看似對支持續建核四者有利,其實還是有重大威脅。基本上去投票的人中,反核四的人會比覺得核四ok的人多,因為反核四者幾乎多是較積極參與關心公共議題的人(且反核四者為數不少),覺得核四ok者比較多是較不對政治熱中的人。
    所以現在核四存廢與否比較像在看有無投票率過半,如有較多覺得核四ok的人去投票,可能使投票率過半而停建核四;而覺得核四ok的人少去投票,反而使停建核四不成立而使核四續建成功。這即陷入公投制度缺失的問題中。
    個人認為不管公投如何,重大公共議題的中立討論平台打造、社會各方的立場充分闡明傳遞、相互對話,確實對台灣是非常重要也非常迫切需要的。這次的核四議題上,反核一方的宣傳不管在媒體、網路還是社會流行都具極大聲勢,但核能發電真的是弊多於益嗎?核四確實真的像反核者或在野黨說的那麼沒救嗎?個人認為支持續建核四的論點也應充分受大眾的了解,如此才可使廣大全民都做出最理性客觀的選擇!

    • 曾柏文 說:

      謝謝你的回應。我簡單補充一下對於公投結果的討論:

      你提到「公投只有贊成與否決」兩種結論,我覺得不盡然。我認為法律結果應該分為三種:

      1. 如果公投過半且贊成占多數,代表「通過」公投主文,將形成一個有強制力的政策結果。亦即政府「必須」推行主文代表之政策。

      2. 如果公投過半且反對占多數,代表「否決」公投主文,也將形成一個有強制力的政策結果。亦即政府「不得」推行主文代表之政策。

      3. 如果公投投票率未過半,我稱之為「不成案」,就是這個投票結果僅具參考性、不具強制力。而政府仍得以在參考其他民意資訊(如公聽會、公民政策審議的報告書)調整相關政策。

      把後兩者混為一談,是許多問題的根源。

  2. Camake LEE 說:

    本文有一點有誤。
    本文作者提到:「執政黨認為「興建核四」是既定政策、是現狀,所以主文是「停建核四」。反核團體認為核四沒蓋好是現狀,所以主文應是「續建核四」。值得注意的是,這兩種立場恰好都「與自身立場不一致」:也就是支持續建的政府想辦「停建」公投,支持喊停的環團卻想辦「續建」公投。」

    執政黨的立場確實如此,但反核團體並非如上所言。反核團體組成廣泛複雜,對公投意見尚未一致。再者,反核團體中的民進黨,其前主席蔡英文所提出的主張是:「政府若要提,應該提『續建核四』」,故,其有前提。換言之,反核圖體若以公民連署發動公投,應提「停建核四」;若以倡議者態度,要求執政黨若想主動提公投,則可要求執政黨應以「續建核四」為題。以上兩種狀況,都合邏輯。

    補充,目前,台電片面、主動停止核四工地現場所有工程,亦暫停新的標案發包,其實已經造成「停建之事實」,故,負有預算審查責任的執政黨請求公民裁決「續建核四」之贊成或是反對,更增其命題的恰當性。

    • 曾柏文 說:

      謝謝提醒補充。抱歉,或因人在國外,對事態的掌握只能透過平面媒體報導,一來慢半拍,二來也不夠全面,我或許是以偏概全了。

  3. […] 柏文是我欣賞的一位寫手,也是我在臉書上認識的一位新朋友。今天在PNN上閱讀到他所撰寫的〈公投的理路:法規瑕疵、主文邏輯,與政治責任〉一文,卻讓我有了撰寫此文的動機。 […]

  4. […] 因此,一個「優良的公投」,反應的就是一批「優良的公民」,以及一個「成熟的公民社會」;這是很重要的一課,就如同柏文所說的一樣:這是真公投與假公投的區別條件。 […]

  5. […] 有關於台灣公投的設計與門檻制度,由於近日的核四存廢話題持續被關注,相信各位都有一定程度的理解。本文旨在從全新的角度出發,以簡單的賽局理論探討如何設計一個不偏頗且最能反映民心的公投制度。有趣的是,與本文類似的結論已經有人從別種觀點的討論而得出了(雖然在不久後就遭到了質疑),但相對的,本文提出的結論將更具說服力,而且也對這種新制度的施行難易保持極高的彈性。 […]

  6. RoYa Liu 說:

    我是這樣想啦!簡單來說以現行設計來講,否決比通過容易(請看魯蛇我畫的圖:https://www.facebook.com/notes/roya-liu/公投圖/10152415584399797)
    所以題目是 是否停建核四時,同意者=停建=反核派 ,不同意者=不停建=擁核派,則擁核派贏面大。
    如果題目是 是否續建核四時,同意者=續建=擁核派,不同意=不續建=反核派,則反核派贏面大。
    不同意的那一邊贏面比較大,因為除了投票一決勝負外,還可以用不去投票來達到否決效果,而且不投票的效益最高。
    我也覺得公投案低於門檻部分應該視為無效,讓此公投案沒有法律上的約束力,結果僅供政府參考才對,但這邊竟然視為否決,到底是誰想的……..shit
    p.s.以上論述恐有錯誤,若有問題請幫忙指正,謝謝。

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