P評扭轉官越高責越輕的檢察體系刻不容緩

文 / 蕭淳尹

近日司法改革國是會議,檢察官應為司法官或行政官此一議題又再成為爭執焦點,然而在筆者看來,檢察官是司法官也好,行政官也罷,實則檢察體系當前受到社會的兩大質疑之一,也就是檢察官容易受到政治力不當干預,甚至可能淪為政治打手的質疑,解決的重點絕不在於司法官或行政官的定位,而是在改變檢察體系官越高,責越輕的扭曲現狀。[1]

 

為何說檢察體系是官越高,責越輕?這要從刑事訴訟法相關規定談起。目前我國檢察機關分為三級,最基層的是分布全國各地的地方法院檢察署(以下簡稱地檢署),上一級是高等法院檢察署及臺中、臺南、高雄、花蓮、金門等分署(以下簡稱高檢署),最高層級是最高法院檢察署(最高檢)。

 

地檢署檢察官負責的工作,可分為三大部分。第一大部分,是當前地檢署投入大部分資源的工作,也就是偵辦絕大多數包括人民提出告訴、告發或司法警察機關及行政機關移送的刑事偵查案件(隨之而來,與案件偵辦有關的,如非病死或可疑為非病死的死者的相驗,也是由地檢署檢察官負責),並在偵查後判斷犯罪嫌疑人是否有構成犯罪,並決定是要向法院起訴,還是做不起訴或緩起訴處分。至於第二大部分,簡化來說,是案件向法院起訴後,要有檢察官到地方法院蒞庭,以一造當事人的立場說服法院被告確實有犯罪行為;[2]而第三大部分,則是在法院判決被告有罪確定後,執行有罪判決。

 

台北地檢署檢察官到法庭實施公訴。(PNN 資料畫面,2004年,經特效處理)

 

高檢署檢察官負責的工作,也可分為三部分。第一部分,是針對內亂、外患及妨害國家外交的案件進行偵辦,並在偵查後判斷犯罪嫌疑人是否有構成犯罪,並決定是要向法院起訴,還是做不起訴;第二部分,是針對被告或檢察官對地方法院判決提起上訴的案件,或高檢署檢察官偵辦內亂、外患及妨害國家外交起訴的案件,到高等法院蒞庭,以一造當事人的立場說服法院被告確實有犯罪行為;第三部分,則是在告訴人不服地檢署檢察官所作的不起訴處分或緩起訴處分,因而向高檢署提出「再議」,或某些案件因涉及較高公益性,法律明文規定地檢署檢察官必須在做不起訴或緩起訴處分時直接送高檢署「再議」時,審查地檢署檢察官在認定事實、適用法律上是否有問題,或是否有應該調查但尚未調查的環節,如果有,就將該案件發回地檢署續查。

 

最高檢檢察官負責的工作,則可分為二部分。第一部分,是針對法院確定判決有違背法令之處,擬定非常上訴書,由檢察總長名義向最高法院提出非常上訴;第二部分,則是就被告或檢察官上訴到最高法院的案件,出具法律意見書,如有開庭,則必須到庭進行言詞辯論(雖然最高法院迄今開庭次數根本寥寥可數)。

 

當讀者看完地檢署、高檢署及最高檢檢察官的工作類型後,相信就可以明瞭筆者說的「官越高責越輕」是怎麼回事了。先以偵辦案件的負擔來說吧,地檢署檢察官必須扛下全國幾乎絕大多數,以海量倒進檢察體系的案件,搞到全國各地地檢署檢察官每人月收70、80件案件是常態;相較起來,明眼人都知道一年全國能有多少件內亂、外患及妨害國家外交的案件讓高檢署檢察官辦?二者工作負擔全然不成比例。至於根本不用偵辦案件的最高檢就更別提了。

 

再以到法院蒞庭的工作比較,這部分工作負擔差別較少,但仍然有差距,理由在於,目前刑事案件,多數的證據調查,如證人、鑑定人到庭接受交互詰問,或是監視器、警詢、偵訊筆錄的勘驗,多半都在地方法院第一審就已經完成,因此上訴案件在高院體系,蒞庭檢察官須要付出的努力,相較於地檢署檢察官,整體來說一定是較輕的。至於最高檢檢察官,在最高法院幾乎久久才開言詞辯論的現實下,蒞庭的負擔就更是微不足道了。

 

法庭上的檢察官。PNN 資料畫面,2004年。

 

接下來談談高檢署特有的工作類型,也就是對再議案件的審查。基本上,實際偵辦案件的人,也就是做事的人必須做牛做馬,而做再議審查,也就是監督的人,只要出張嘴批評別人這裡不好那裡不對,結案書類更可參考不起訴處分書或再議狀,負擔跟偵辦案件相較,已經明顯輕鬆很多,更遑論高檢署檢察官的發回續查命令,不論有道理沒道理,反正官大學問大,地檢署檢察官被發回續查也都只能概括承受,因而屢有聽聞種種荒誕的發回理由,如;近日網路有地檢署檢察官舉其承辦之醫糾案件為例,指出高檢署檢察官發回理由竟要求地檢署檢察官調查手術時醫師為何沒有給病人蓋棉被,以及病人是否是因此失溫。而筆者也另外聽聞,甚至還有因為告訴人在再議狀付了一份錄音光碟,聲稱這份光碟可以證明犯嫌有犯罪,高檢署檢察官自己不想聽,竟然就發回地檢署,要求地檢署檢察官勘驗完做成勘驗筆錄再送高檢署(簡單講就是,明明高檢署檢察官是做再議審查的人,但他竟然要求地檢署檢察官幫他做他份內該做的事)。至於更糟糕的,則是發回理由都是含糊不明,只說原不起訴處分哪裡有疑問待調查,但怎麼調查,全然付之闕如;或是發回意旨照抄告訴人再議狀內容,但再議狀講的事項縱使成立,也明顯無法達到起訴門檻的情況,這就更是等而下之了。

 

特色圖片:檢察官 Public Domain, Link

請不要誤會,筆者並不是說所有高檢署檢察官都未盡責執行職務(因為很重要所以說三次),事實上,筆者也多有聽聞,高檢署檢察官的發回續查命令,相當完整說明案件還有哪些環節可以突破,還有哪些有效偵查手段可以運用,因此地檢署檢察官看了也從前輩的發回續查命令中上了一課的感人故事,但高檢署檢察官既然制度設計就是有權無責,那麼無可避免就是會有上述種種荒誕情事持續發生。

 

再談談最高檢特有的工作,也就是擬定非常上訴書。由於在實務上,確定判決適用法律錯誤,往往都是在執行時發現,因此其實非常上訴書,多數一開始早就由各地檢的負責刑事執行的檢察官擬好了,最高檢檢察官至多就是確認是否正確而已,因此老實說,擬定非常上訴書這份工作,實務上早就已經被地檢署一併擔下,最高檢檢察官除了少數法律適用極具爭議案件(如前陣子檢察總長針對原民獵槍案向最高法院提起非常上訴),可能還要花些苦工外,老實說就這個類型的工作,應當也是輕鬆寫意吧。

 

以上是地檢署、高檢署、最高檢工作負擔實況。以下我們再看組織上為這些業務安排的人力。依據104年法務部所屬各級檢察機關檢察官人數統計,全國地檢署檢察官加上檢察長及主任檢察官,總計1182人;全國高檢署檢察官加上檢察長及主任檢察官,總計187人;最高檢檢察官加上檢察總長及主任檢察官,總計20人[3]

 

從以上分析,可看出的是,地檢署檢察官業務負擔,整體高出高檢署業務負擔數十倍不只,但高檢署檢察官人數卻約莫為地檢署檢察官人數十分之一強,合理嗎?至於最高檢檢察官,業務負擔相較於高檢署檢察官,又是完全微不足道,人數也約莫為高檢署檢察官人數十分之一強,合理嗎?官當越高,業務負擔越輕鬆,越有權無責,多少人能抵擋升官的誘惑呢?

 

資料來源:法務統計

 

這就是檢察體系為何會形塑出強烈升官文化的根本理由。官越大,權越大,責任卻越輕,多麼美好的升官圖!在這樣的升官圖下,有志升遷者,多少人會願意忤逆上意,置前途於險境呢?筆者並不是說上意就一定不對,事實上,很多時候上級的監督把關,是有助於偵查品質的維持,如筆者或其他法院同仁,有時收到起訴書時,也會質疑該位起訴檢察官的主任檢察官是否都是橡皮圖章,否則為何好似完全沒有把關,[4]但這種升官圖,一來造成諸多偵辦案件二十多載,經驗深厚的出色檢察官幾乎完全退出第一線,對國家人民實為莫大損失(當然偵辦案件二十餘載,年紀也漸長,體力恐怕已經無法負荷過重的偵查負擔也是事實,但就算分案量減一半,也比完全退出第一線,對國家社會有貢獻許多吧?)二來這種升官圖,無疑提供政治力介入檢察體系極佳的溫床。理由是,只要能被提拔升官,就可以涼涼辦公領錢,不想為案件確定負責,就把案件發回地檢署,反正地檢署檢察官除了不滿外又能拿我怎麼樣?這麼爽的工作,不是讓實際負責案件偵辦的地檢署檢察官或主任檢察官昧著良心服膺政治力的最佳誘因嗎?試問如果今日是官越大,責任越重,負擔越重,升官這件事至多就是榮譽,升了官工作還要更累,領的錢也沒有比較多,檢察官會願意服膺政治力的誘因自然也就少掉大半了吧。

 

因此,就筆者看來,在檢察官諸多可能被拿來濫用的強制處分權,如羈押、搜索、通訊監察等權力都已經回歸法院的今日,其實對檢察體系的改革,最迫切的已經不是為了削弱檢察官強制處分權脈絡而爭執的行政官或司法官之爭,[5]而是徹底扭轉檢察體系官越高責越輕的現況。可想像的做法是,立法強制高檢署在一定條件下,認為案件有尚待調查之處,必須自行偵查並決定起訴或不起訴(筆者是認為如果案件發回續查一次地檢署檢察官又不起訴,告訴人又再議上來,高檢署檢察官就該自行偵辦了,畢竟案子發回一次又不起訴,就算真的有什麼調查未盡的地方,一般而言也都不是什麼好辦的案子,這時經驗豐富的優秀前輩還不挺身而出,還把案子又丟回給地檢署的晚輩,天下有這道理嗎?)並且,應重新檢討最高檢業務,如果仍舊維持目前的業務類型,那麼組織上留個一、二個檢察官都綽綽有餘,實在沒有必要再多設員額,浪費珍貴檢察人力了。

 


[1] 另一質疑,就是檢察官案件偵辦品質參差不齊,就此,筆者是認為不立法解決當前法制對進入檢察體系的案件沒有絲毫過濾、篩選機制,以致檢察體系每日都流入海量案件的現實下,講再多監督或控管機制效果都有限,這部分近日已有多位檢察官投書說明,非筆者文章重點,在此不贅述。

[2] 會說簡化來說,是因為刑事訴訟法也規定了檢察官必須有利及不利被告一律注意,因此檢察官即使到法院蒞庭,也不是不可能為被告利益做訴訟行為。

[3] 以上資料,請見法務部,【法務部所屬各級檢察機關檢察官人數統計

[4] 地檢署主任檢察官,簡言之可以視作地檢署檢察官的直接上司,由於檢察體系的規矩是,不是地檢署主任檢察官者,幾乎不可能升高檢署,因此有志升高檢署者,第一步就是要被提拔為地檢署主任檢察官。

[5] 要把檢察官強制處分權全部拿掉,全部都要法官先審查也不是不可能,但到底有沒有必要是個疑問,例如有論者對於檢察官有權在偵查中送鑑定感到疑慮,認為會造成對被告的不公平,但問題是,好吧,要讓檢察官要送鑑定也必須向法院聲請也不是不可能,但有必要嗎?送鑑定就是案情不明有待鑑定釐清,法院是能特別審查什麼?這除了讓法官成為橡皮圖章,好維繫形式上的公平外,有什麼實質意義?不過這需要另外一篇文章討論了,就在此打住。

 

 

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