P!Live【專訪Rosslyn Noonan】台灣需要國家人權委員會嗎?

梁元齡/整理

外交頻頻失利的台灣,儘管在國際大型組織中總是缺席,落實人權的路途卻沒有間斷。2009年,台灣落實人權兩公約內國法化;2012年,對婦女一切形式歧視公約 (CEDAW)也正式入法。

然而,縱使人權公約已經入法,施行面依舊長路漫漫。走過價值觀建立、口號呼喊的年代,台灣漸漸嚮往人權的保障,能夠反映在各大案件中,給人民實質的正義。

今年初,蔡英文總統向外界承諾:台灣政府將在今年作「設置國家人權機構」的相關決定。而台灣各在2013年及2014年時,於兩公約及CEDAW的國家報告國際審查裡,將NHRI的設置列入「審查結論性意見與建議」。究竟什麼是「國家人權機構」(National Human Rights Institutions,NHRIs )?目前,全球約有130個國家已經成立了NHRI,以「保護」與「促進」人權為目標,監管政府人權政策和保障;1993年,聯合國大會通過了《巴黎原則》,針對NHRI的設置訂定權威性準則。

台灣需要NHRI嗎?如果要設置,又會遇到哪些技術性的問題?今年7月,人權公約施行監督聯盟特別邀請聯合國國家人權機構國際協調委員會(ICC)主席Rosslyn Noonan女士等經驗豐富的國際專家來到台灣,對NHRI的設置進行評估,PNN特別專訪Rosslyn Noonan女士,近距離提出疑惑,詢求解答。

 

  • 如何確保NHRI運作的獨立性?

答:我認為最重要的是授權這個委員會的法律,必須要能夠保障這個機構的獨立性,這個法律也規定委員們的責任必須獨立行使職權。另外還有政府的責任,政府不能以任何方式干涉委員會的獨立性。法律是第一點,關於第二點則是任命過程,如果能有一個獨立的評估小組,是最好不過。當然它可以包含一些公務人員或政府官員,一些可以代表政府的人,但至少也要有兩名公民社會代表。還有其他獨立的人,例如學者,具備足夠知識。這個評估小組應該要獨立運作,在建議政府要從面試者中選擇誰的時候,必須也要能夠超然獨立。

 

  • 各國設置NHRI的情況不一,您如何看待差異?是否與人權問題型態有關?

答:我認為這跟每個國家面對的人權問題型態無關,所有國家都會面臨到人權問題,而且有些人權問題很常見,不論在哪裡都會發生。比方說,就我所知,世界上每個國家都要面對家庭暴力的問題,沒有例外。所以我覺得那些現在並未設置國家人權機構的國家,比如美國,他們覺得自己已經對人權有著過人的處理方式,在其他類似的國家也是。但我認為每個國家都能夠從設置國家人權機構中獲益。

國家人權機構的亞太論壇最近剛針對日本的情況進行討論,雖然現階段還沒有任何結論,但我非常希望最後日本能夠設置人權機構,因為我認為在每個國家的人權,都得以在設置國家人權機構後被強化。

 

  • 尚未設置NHRI的國家(如日本)將如何推動人權進步?

答:坦白說,我認為我無法代表日本回答這個問題。過去在討論中,有相當多法律界的人們參與其中,律師組織也很樂見國家人權機構的設立,但他們目前還無法說服法務省,因為法務省覺得它們已經在幫助那些人權受侵害的人了。所以我想,在這些諸多限制之下還需要時間。而且與台灣不同的是,日本沒有這麼強大的公民社會運動,去支撐他們成立國家人權機構。不過我也不是日本的專家。

 

  • 沒有NHRI的國家如何解決人權問題?

答:簡短的回答這個問題,這世界上沒有任何一個國家已經解決了所有的人權問題。沒有國家人權機構的國家,也沒有做得比有設置的國家來得好。

 

  • 設置NHRI的國家(如紐西蘭)設置前後有什麼差異?

答:1977年, 紐西蘭的國家人權機構在女權運動的浪潮推動下成立。當時婦女團體感覺到政府並沒有針對女權議題做出有效的回應,而我必須說,國家人權機構的設置帶來了比預期更強大的效果,並不只限於女權議題,其他人權問題也都一併地被帶動。因此這段時間裡,身心障礙者的人權已經變成一個人權委員會關注的議題;另外,針對不同性傾向者的人權、性別認同,委員會也做了很多。特別是最近,解釋跨性別者面對的歧視,並且實地地做出改變。我想說的是,任何政府,在這個時代都面臨許多壓力,它們希望能夠處理所有的問題,因此人權議題 就變得容易被遺忘,因為有太多其他事要做了。而一個國家層級的機構,可以讓人權問題持續維持著國家層級的關注。同樣重要的是,國家人權機構可以提供政府專業的建議,不管是政府面臨什麼問題,他們要怎麼以維護人權的模式去行事,這麼一來政府還是可以做好自己的事,卻也同時更能尊重和保障每個公民的尊嚴。

 

  • NHRI與法院有何不同?其決議如何拘束案件?

答:國家人權機構必須要有能夠促進和維護人權的能力,所以跟法院不同的是,他們必須要提供公眾更多資訊,提升人權意識、發表公眾聲明,並且負責相關的公開報告。這些公開報告應當詳述該國的人權現況、侵害情形、以及應對的方法;同時鼓勵人權教育和協助提升,每個政府部門的人權能力,所以這是個很積極主動的角色,大部分亞太地區的人權機構,在某些情況中,比如他們自己無法處理的案件 可以請法院處理,他們也有權向法院要求介入某些案件。他們能夠向法院提供解釋,從人權的面向協助法院。所以國家人權機構是可以積極主動的,不只是被動地做出應對措施而已。

雖然他們的建議沒有強制拘束力,但是這些給政府或其他組織的建議,他們高品質的工作、提供的證據,大多時候都會很有說服力。因此,政府和各機關也很難去否決他們的建議。但雖然如此,國家人權機構在我的經驗中,如果你做了一份國家調查,並且發表一份針對人權建議的報告,大多要花三年的時間,去公開表達立場、做出呼籲。畢竟你手中沒有一支魔術棒,輕輕一揮,便讓一切立刻發生。

 

  • 針對台灣人權現況的看法?設置NHRI會帶來什麼影響?

答:首先我必須要恭喜台灣,已經採取了一些創新的行動,讓這些國際人權相關的規約有效施行,我覺得這是一件非常棒的事。就我所知,台灣也已經納入某些國際的監督機制,四年一次,類似聯合國條約機構的審查。但是一個國家人權機構是每天、每個月、每年的持續監督,所以不只是四年一次地運作。在我的經驗中,就算有國際的監督,政府也要每四年傷一次腦筋,然後只能說「噢,我們如何呈現我們做了多少事」,所以國家人權組織可以做的是,與政府部門坐下來,然後提醒政府:現況如此,這就是我們認為人權問題中,應該被優先處理的部分。你今年如何去進行規劃?今年要做哪些事?到年底的時候再回來看到底做了哪些事,我們該怎麼協助你?這就是定期監督的一種模式。另外,國家人權機構可以接受申訴,就算是社區的一些問題,他們也可以和相關單位一同受理,這又是另外一種主動監管的形式。因為社區真的是在告訴國家人權機構:國家人權機構能夠從權威、專業、且絕對客觀的角度,與政府機關一同處理問題,這也是為什麼機構必須維持獨立性的原因。

 

  • 台灣如果要設置NHRI,位在監察院是理想的嗎?

答:過去五年多,我們一直在探討台灣可能設立國家人權機構的一些選項,而監察院很明顯地也是其中之一。我們會用巴黎原則這個國際化的標準,去檢視監察院是不是符合國際標準認定的這些條件。很顯然,目前監察院依然是著重在公務人員上較多,而不是更大範圍的事務;也因此,如果監察院是大家比較傾向的選擇,很明顯地也必須針對現況做出某些改變。但目前要我提出一個具體的意見也太早了,因為這是我們第一天開始諮詢的程序,在我們有立場對這點作出建議之前,還有四天瞭解和討論的時間。

 

  • 將NHRI設置在總統府是否有違反巴黎原則之虞?

答:我認為設置在總統府最主要的問題是:這個機構可以完全超然獨立嗎?還有,它會被認為是獨立的嗎?因為有時,就算一個機構真的具備獨立性,機構設置在哪裡,還是會影響人民對你的看法。而我認為這就是設置在總統府最大的疑慮。

 

  • 通常NHRI的設置型態?

答:一般來說,巴黎原則要求機構必須全然獨立,這就表示政府不能主導國家人權機構的運作。而機構也必須有權選擇自己優先處理的事項,也必須要編列予預算,讓他們完成任務、以及達成某些必要功能。這個機構必須擁有廣泛的職權,讓他們能夠促進及保護每個社會公民的人權,不論是公民權 政治權 經濟權 社會權 或文化權等等。此外,每個人都要能夠有管道與其對話,因此它必須樂意傾聽來自社會每個層面的聲音,它的領導人及工作人員也必須反映這個社會的需求。這些是所有人權機構都應該遵守的、一些常見的規範。但,國家人權機構可以有很多種形式:獨立的模式也就有獨立委員會的形式;也有監察員辦公室,類似監察院,但是必須包含完善治理的任務和人權的任務,不過也要符合剛剛提到的巴黎原則。有些國家的人權機構會採用諮詢的形式,近年已經不多了,這比較像是法國的模式。而在其他國家,像德國、丹麥和挪威,原先則都屬於研究機構 ,但是它們已經漸漸不再能接受評鑑,除非完全轉變成完整的國家人權機構、擁有人權相關的完整職權。丹麥的機構已經轉型了,德國最近也剛完成這件事,挪威目前還在努力中,不過進度如何,不太清楚。

 

  • 設置NHRI是否牽涉修憲?

答:其實並不一定要修憲,許多國家的國家人權機構都是純粹以法律層級來設置。有些是混合的形式,他們是憲法機關,但也有法律授權。而其實實務運作上,儘管已經有憲法層級的授權,國家也應該要制定法律去詳細規範這個機構的運作原則等等,因此我認為並不需要修憲。但我也要再次強調,現階段我沒有辦法代表誰來做聲明或承諾,因為我們都還在研究台灣這個案例,我們正在聽取眾多台灣人們的意見。不過目前,我會認為設置國家人權機構,並不一定需要經過修憲。

 

特別誌謝:人權公約施行監督聯盟

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