回歸徵收法理：區段徵收30年的人權反省 (3) 法理分析與國際比較

【林旺根】區段徵收之沿革與未來

林旺根／宏國德霖科技大學不動產經營系兼任副教授

臺灣區段徵收之沿革

因為我終究是從那個過程走過來的，所以今天我在看區段徵收時，不會像戴老師講的那樣，要直接把區段徵收閹割掉。如果把它閹割掉，我們其他的方式(如市地重劃)是不是最好的？其實我覺得市地重劃的問題更大，這些東西大家可以有些討論，也可以跟國際來做些比較。

最重要的是公共設施用地、抵價地、儲備用地的部分，儲備用地就是要用來銷售。我們現在的主管機關一直在成就自己，說我對社會的貢獻有多大、我對財政的挹注有多大，就是來自於公共設施用地可以無償取得，又有一些土地可以銷售。這部分我們應該假設它有必要開發的時候，這樣的制度、想法是不是可以？像我們現在也面臨到市地重劃的（負擔）比例一定要達到百分之四十五以下，如果去看日本的區劃整理法，它大概是超過百分之十五以上就算很高了。這些就是剛剛戴老師講到共同負擔原則的負擔合理性，需要大家一起來思考。

那為什麼區段徵收是被扭曲的？因為我們在2002年修法的時候，創造了一個可專案讓售的機制。如果專案讓售是國宅或其他公用的部分還可以，但是我們現在這個專案讓售，是創造了財團養地的空間。第一個案子在南科，第二個在新北市。如果你從永和往中和、板橋就可以看到，其實這個地方很低，算是一個低漥的地區，但是現在大廈林立。這就是在土地徵收條例立法之後，創造所謂三贏的說法下，才讓財團在這個地方有機會參與。我不是說它介入，因為它還有經過評選。這從後面來看，它不見得是不對的：政府如果需要人力、物力來做大批開發，它做不了的時候，這樣的BT方式，是不是一定絕對不可以？不然促參法為什麼可以？

所以這個地方可以這樣想，它是有功過兩面的。又因為它在很多地方慢慢被複製了之後，相對地給了NGO一些養分，像在座的田會長，因此在很多的場域，他能發揮他的功能。今天從這個地方來看的話，我們還真的要感謝劉縣長，因為那時候其實抵價地已經發給了，區段徵收幾乎是完成的階段，他在稻子已經低垂要成熟的時候，在夜黑風高之下把它剷除。難怪吳晟吳詩人會出來講話，然後我們社會會產生這樣的悸動。所以大家也許可以把那些不開心的事情，從另外一個角度看。其實我在講租賃專法的時候，我都會感謝那位張姓惡房東，因為有她才能促成這個租賃專法的立法。現在也是因為區段徵收的嚴肅、嚴重性，才讓我們來檢視國家的權力濫用是不是對的。

再來，後續有A7預標售，這個預標售既無法源，又給了這個合宜住宅（合宜住宅不是住宅法裡所謂的社會住宅）。這些都是政客想要去完成他們給社會一定回應的狀況下，自己以為可以得諾貝爾獎，就創造一個後續衍生滿多問題的制度。比如說浮州的合宜住宅，那時候我還在新北市擔任都市計畫審議委員，那時候浮洲的通盤檢討是我做召集人。我們已經開了十幾次的會議，已經快要結案了，結果他們找了林中森次長，就把那24公頃圈下來了。我們一個都市計畫被圈走一塊地之後，全部要再重來，到現在浮洲的都市計畫其他地方都還不可以開發。這就是一個制度上突發性的一些想法，讓原本合理的安排被打亂了。用預標售把產專給合宜住宅，讓這些人是另外一種中樂透；因為它沒有法律依據：沒有國宅條例、社會住宅法，給的這些人當然是年輕人，中籤的人我們給他恭喜，但問題是這個部分有沒有居住正義？從監察院的糾正來講，這是值得再檢討的地方。

所以從這些過程到「今天拆大埔、明天拆政府」的徐世榮去努力，在座各位也滿多參與的，讓政府因此被迫去做一些法制上的修正。這些修正其實都是正向的：比如說，我們在保護優良農田之下，要去審慎討論它的公益性、必要性；在特定農業區的部分，要經過所謂的聽證。但是像航空城的特農區只占一部分，其他地方都不用聽證，這是不合理的。

針對剛剛洪科長提到的部分，我個人認為，都市計畫的合理性、必要性，跟區徵或土徵的合理性和必要性，是完全不同的概念，要去審慎思考、斟酌的部分，應該也完全不一樣。我的想法是，假設我們在都市計畫的過程討論到區段徵收的合理性、必要性，我們應該要思考都市計畫法第15條、第22條的規定中，都市計畫的主要計畫審議和細部計畫審議有沒有這些項目？假設沒有的話，都市計畫的委員可不可以去認定這個部份是有公益性、必要性的？等一下辛老師和林老師也可以提供一些意見，這個部分它畢竟是權責上的分際和協力之間的問題，我認為也是個新的問題。

再來是市價協議先行和市價補償的部分，當然接近到完全補償還有一哩路，但也有一定的進步。但這個進步，會衍生出如果民眾對補償價格有爭議的救濟方式，會回歸到球員與裁判同一組的問題，這樣的做法是可以再討論的。

再來是安置的部分，坦白講，現在的市地重劃、都市更新、徵收（包括區段徵收），我們的土地徵收條例是比較進步的。將來其他地方，也應該做這樣將拆遷安置合理化的設計。講是很容易，以社子島為例，很多的NGO（像是OURs）都希望在都委會就把它擋掉，但很麻煩的是它其實在民國100年就已經發布了，而且那個時候決議的開發方式就是區段徵收。在那個會場上面，我們也建議這麼大的爭議（包括防洪、治水、安置、人口等等），是不是應該做一些計畫合理性的聽證，結果後來委員（包括林欽榮副市長）同意去市府裡面進行聽證程序。我覺得內政部的聽證還好，至少會找到一、兩個學者專家來主持，但我們現在市府的聽證會不會這樣就不知道了。他承諾說要戶戶列管、家家安置，真的做得到嗎？我們就繼續看下去，這部分我覺得這是許多開發面臨的難題。

那抵價地的申領變得更彈性的這點，也就是洪科長剛剛說要修法把協議價購也列進來，我個人非常贊成。

農專區的安排，可以說是大埔條款。但是我的文章，對這部分有點質疑。比如說，我們三千多公頃的航空城，如果原先人家就反對被徵收，像宏竹里他們就是想做兩河流域、想繼續做農業使用，那有什麼關係？為什麼一定要把它劃進來，又劃一個農專區？強迫它進來又劃給它，這對地主是一個折磨。所以我建議範圍合理性的部分，就算沒有全區整體開發也沒關係，就像我們現在都更審議的不完美主義，不需要一定要把人家獨棟的建物強迫納進來。對願意從農的部分，應該盡可能把它排除在外，而不是強迫放進來之後，又給他劃一個沒有感情還離他家更遠的地方。這個地方我覺得值得再做討論。

國內外制度之比較

在我的文章裡有提到，區段徵收制度是來自於西歐。民初在青島膠州灣(德國租界地)，曾經也實施過所謂的區段徵收。現在區段徵收在德國已經沒有了，美國現在也沒有；但從日本的文獻來看，日本在明治時期曾翻譯過歐洲的文獻<地帶收用>，翻譯之後，也就是1972年時，他們也曾經訂了一個新都市基盤整備法。他們也是想要利用大範圍的土地，至少全面收購百分之四十以上的範圍，再給所謂的優先承購。其實這跟我們早期的區段徵收滿類似的，但這樣的做法跟現在台灣的做法有很大的不同。因為在日本立法沒多久之後，就發生日光太郎杉案件。這個案件引起人民對環境權的重視，法院做了判決，判決說不論是徵收或區段徵收，不該看事業計畫範圍內交通流量增加的公共性，而應該整體大尺度地去看人家犧牲土地、景觀、風土文化等等的影響，而來考慮計畫的必要性。

從這個事件之後，加上國民意志的高漲，相對的民意負面影響之下，雖然有這個法，但就沒有人和案件走這個類似區段徵收的方式了，所以陳立夫老師的文獻說這個法律是有，但已經讓它休眠。另外日本有很多新市鎮，那麼大範圍的開發他們是走什麼方式？他們是走新市街地的開發法，雖然這個開發法有規定可以部分走全面收購，部分也可以用徵收的方式，但老實說我沒看過，也許辛老師也可以幫忙再提有沒有其他案例。在這個案子之後，其實徵收變得非常少見，這種狀況之下，我們可以得到一點小小的結論：雖然日本法律上可能到現在還留著區段徵收的可能性，但它現在幾近休眠。

那我們從這樣的過程和很多的事件，從馬政府到小英政府，以及洪科長的簡報裡，都注意到應該要很嚴謹地審議這個案子。從葉部長之後擬定了聽證要點，到現在辦了兩次聽證雖然花了兩百多萬，但我覺得值得，因為它花了那些錢至少有一些遊戲規則訂出來，可以讓人檢視有哪些地方需要繼續改進，同時也讓地方政府可以參酌。不要像現在都更的聽證聊備一格，這樣的花費經費我覺得就值得。

區段徵收從過去以來，地方政府都蠻想要去推動這樣的開發。從內政部統計的這些數字，可以看到2011年之後這些案子完成開發的數量有減少，不過這個數字代表的就只是數字而已。看內政部的統計還強調說免費取得的土地增加了多少、可以避免政府支出公帑多少錢，就像剛剛徐老師和戴老師講到的財務取向。我們政府用這種開發方式，讓政府公共建設應該要支出的部分，沒有盡到義務，甚至我們以後會遇到更多的公共設施保留地解編，也是用整體開發方式來進行。很多地方政府還是迷信區段徵收的貢獻，這樣的迷信會讓很多地方被開發，像台中山手線、像綠線，就會引發很多整體開發案的進行。現在已經有很多委員質疑，人口減少之後開發的合理性在哪裡？尤其國外都在倡導都市縮小論，像日本也有擬訂一個都市再生特別措置法，裡面有個立地適正化計畫，立地就是一個location，就是一個區位合理化。當你想像一個地方的學生，從一年級到六年級合起來只有一班的時候，這樣的人口還要那麼多的公共設施在那個區塊是不是合理的？現在各都道府縣已經在進行立地適正化計畫，希望把那些比較偏郊的地方，把它集約到公共設施比較多的地方，能夠去做些跨區的重劃，把它原來周邊偏郊的地方回歸農業，回歸到跟周邊毗連適合的地方去發展。這個部分在台灣一定也會碰到，但很遺憾地，現在我們的政府首長還是不會想到這一塊。

區段徵收修法之建議

以下針對修法的建議，提供幾個想法給大家參考。第一個，我們應該把行政院的函令報請廢止（編按：即要旨為「凡都市計畫擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發」之內政部80年4月22日台（80）內營字第914437號函）。因為它跟平均地權條例、都市計畫的多元開發方式是牴觸的。現在徵收條例第四條的範圍，我認為有些擴大擬定都市計畫或興建重大公共建設的部分可以用區段徵收，但是像都市更新也用區段徵收，農村社區有重劃條例、農村社區再生條例，都可以進行整體開發時，為什麼要用區段徵收？尤其像農業區保護區的變更，假設你比例負擔合理，為什麼一定要區段徵收？

還有個地方更值得檢討的是，先行區段徵收制度，我覺得它是先斬後奏，架空了都市計畫的審議。像我們現在很多重大交通建設已經做了決定，都市計畫要不要埋單？如果那個行政院函令廢除了之後，應該就回歸到法律面或市場面來做評估，這是這個部分的建議。

另外，比較嚴肅的課題，也就是徵收救濟的部分。其實我們比較沒有客觀的審議機制，也就是剛剛講到球員兼裁判的問題，這值得來思考。像我剛才提到日本的都市再開發法、都市再生條例，它在日本各都道府縣都設立了一個收用(徵收)委員會，也就是徵收委員會。那徵收委員會在幹什麼？它是在裁斷你的價格合理不合理。你自己找一個估價師估，需地機關也找一個估價師估，你也可以再委請收用委員會找一個估價師估，這就類似我們現在三家估價的方式。

我認為現在台灣的救濟方式還是回歸到地價評議委員會，這是可以再檢討的。問題是，我們各縣市還是沒有收用(徵收)委員會的設計(而是由地評會處理而形成球員兼裁判的不合理現象)。所以我在想（當然這是我個人的想法，不一定很成熟），像是我們現在的不動產糾紛調處委員會，其實就是專家學者和地政機關的參與，我覺得這個部分應該有機會把它獨立化、專業化，日本的評價員或是收用委員會，他都是任期三年、獨立專業，專在這個業務而不能兼職。我們現在沒有這樣一套的制度，所以它做了這個決定、複議、審議核復之後，大家還是會不滿意。如果我們把它獨立化、專業化，可不可能減少這些爭議？

再來就是事前的ADR仲裁機制、調解機制，日本也增訂了這個機制。當你要去做認定手續之前，如果透過仲裁或調處，達成合議或仲裁的裁定，這個部分就適用仲裁法，而有民事訴訟法裡面確定判決的效果，我們現在也還沒有這個機制。
　

【徐世榮】

徐世榮／政治大學地政學系教授

【林春元】消失的公益性—談區段徵收的制度問題與可能解方

林春元／中原大學財經法律學系副教授

從徵收公益性談起

我先談一下一般徵收的問題，就是一般性地談。因為公益的理由去徵收別人的土地，雖然這個理由在理論上是有意義、有它的正當性的，不過在台灣或在世界各國的實踐上，其實都有一些問題。第一個問題是，我不知道各位是不是同意，大多數人的利益可以犧牲某個人的利益，這本身就可以去討論。另一個是，在台灣以及在世界各國實踐上的現象，這種徵收的道理會讓弱勢的人更弱勢。舉個例子來說，現在桃園航空城，可能被劃入徵收範圍的某部分居民，其實他們一開始就有一部分是因為石門水庫在興建時候的徵收，他們被安置在這個地方，現在他們又要因為徵收被安置到別的地方。所以可以想像因為公益的理由而徵收，它最後會犧牲的其實比較多是社會的弱勢，這是一個問題。

那第二個問題和第三個問題，其實是為什麼會有現在這個研討會比較主要的原因，就是我們對公益的認定，其實相當的狹隘。比如我們剛剛談到賴政府為什麼要改區段徵收，主要是要加速投資台灣的方案。其實不論是從政府的文宣或新聞的報導，都可以看出，在台灣談公益性的時候，幾乎都在談可以創造多少新台幣，其他的價值反而都很少人在談。

第三個問題是說，它確實有一些公益性，但是徵收的範圍遠大於公益性。我舉幾個例子給大家看一下，這是大埔案行政法院更審判決的內容，這段文字凸顯了整個大埔案和台灣很多徵收案的問題。本來的說法是這個徵收案是為了給高鐵苗栗站特定區使用，但苗栗縣府報請徵收的目的卻變成開發新社區及因應竹南科學園區的竹南基地。但事實上，國科會澄清了這個地方根本不在竹南科學園區的範圍裡面。所以我們看完這段文字，你就會去想說到底當初因為什麼樣的理由你可以去徵收大埔的土地，它的必要性又在哪裡？

類似的問題其實也發生在大法官的解釋裡面，像是釋字732號解釋處理的美河市案。現在在台灣有很多的議題是，它可能有一個公共建設，那為了這個公共建設，又搭配了一個新的計畫，順便蓋住宅大樓、捷運聯開宅等等。732號解釋處理的問題，在於公用建設部分的徵收如果可以，那公用徵收部分以外的地方它可不可以徵收？在美河市的案子裡，它徵收後有很大一部分是作私人住宅，就是給建商賣出去然後賣給私人住宅使用。這種東西是你徵收別人的土地最後賣給別人使用，這到底是不是合理的徵收目的呢？我其實非常懷疑。但很遺憾地，大法官承認了這件事情：大法官最後宣告了這個法律違憲，不過違憲的理由是它沒有必要性，而不是它沒有公益性。大法官說，這個徵收毗鄰地區的土地開發，它的目的是為了有效利用土地資源、促進地區發展及便利大眾捷運的經費取得。這個意思是說，今天如果捷運公司或政府說我要來開發你們這個地區，這就是一個公益的目的了。這個公益性的目的是不是有放得太開？這是我看了之後覺得有一點遺憾的地方，更何況這裡面完全沒有考慮到，被徵收土地本身的存在就可能有它的公益性。比如說，剛剛提到的農地或其他不同利用性質的土地，它本身可能就有其他的公益性存在。

當然我們可以理解、大概猜測到為什麼大法官會做出這樣的解釋：因為作為一個司法者，他其實不太容易用一個抽象的方式去幫整個社會界定什麼是公益，至少沒有辦法很清楚的界定什麼叫做公益；可能也是基於司法者自制，希望由政治部門決定什麼是公益的想法，所以通過這個解釋。不過我還是會覺得這個解釋非常可惜，因為如果大法官仔細去看一下台灣這十幾年來的土地徵收案，他會發現一個狀況：公益這幾個字被隨便地亂喊，以至於造成非常大規模、非常嚴重的土地爭議。如果大法官有認真看待這個公益被隨便解釋的現象的話，他其實應該花多一點點工夫去處理公益性到底是什麼。

除了經濟發展之外，土地徵收條例第三條之二其實有講到很多經濟發展之外的公益性的考量，裡面應該有一些東西，是要包含在公益性的範圍裡面去討論的。但實際上不管是在政府政策或法院的判決裡面，其實都非常少提到。比如說，這邊有提到的是弱勢族群的生活、糧食的安全、農林漁牧的產業鏈，或是城鄉自然風貌、文化古蹟、國家永續發展等這些東西，在各式各樣的方案裡面，很少被認真看待成公益性的一部分。有少數幾個案子，像是中科二林園區的徵收案，這是少數我有看到法院把糧食自給率、糧食安全、氣候變遷的因素放到公益性裡面去評估的案子。但是這個案子其實也不是基於區段徵收，而是基於區域計畫法，區域計畫法裡面有規定開發決定必須符合公益性的要求。這是簡單跟大家講一下台灣一般性徵收的狀況，他們對於公益性的詮釋常常會非常浮濫，少數你可以看到這樣子的案子裡，其實也不是基於區段徵收或土地徵收條例的規定。

徵收公益性誰來認定？

另外一個問題是，就算我們知道公益性是一個要求，但是公益誰來認定的問題。其實如同我剛剛說的，如果大家非常仔細評估因為公益而徵收的公益到底是什麼，你可能會發現公益就像是空中樓閣，永遠摸不著那到底是什麼，常常就是需地機關說這裡是個公益性。需地機關喊出的公益性沒有非常具體是可以理解的，因為他們要提出某個計畫就會創造出一些他們想像的公益性。

但實際上在土地徵收的過程，審議小組或審議委員會也非常難實質上去審理公益性是什麼。最主要有幾個原因：第一個原因，是因為土地徵收審議委員會的組成本身非常容易變成機關主導的狀況。雖然它有學者專家的要求，但是在比例上，機關只要有一定的代表，然後掌握部分的學者，它非常容易就可以掌握決定的多數。

第二個非常重要的原因，是因為台灣很多各式各樣的委員會都是兼職的，他們都沒有幕僚單位或助理來幫忙做一些非常基礎的工作。假設我是某某委員會的委員，我就是只有開會的時候去，然後只領兩千元，就必須在兩個小時的會議裡處理非常多的案件。所以在一個網路上的報導（我不確定這個報導是不是真的），他說內政部土地徵收審議委員會裡面，他們統計某一次會議平均一個案子只審查四到五分鐘。所以你可以想像，如果你是委員，你只有四到五分鐘可以審查一個案子，我們大概連這個研討會的議程都還沒看完就結束了。

第三個原因，是當這個案件到土地徵收審議小組的時候，它往往是前端有非常多已經確定的計畫，這個時候土地徵收的審議真的有辦法發揮獨立審查、實質審查的功能嗎？這是大家可以去思考的問題。我們常常會覺得在法律裡放入一個審議的組織或機制，它就可以合理地去節制濫用的可能，但它常常是嵌在一個結構裡面的，它不是放進去就會自動解決問題的。跟大家舉個例子分享一下，這樣大家比較知道我要說什麼。我去年是學校的採購委員，負責審理各種採購案、看採購案有沒有問題。通常我們看到的就是一堆案子，比如說他要購買電腦，比較了三家的報價單，我們就看一下這個報價單是不是最低的，如果是最低的就通過。但是我常常會有一個疑問，不是這個報價單是不是真的、這個報價是不是最低的，而是要不要買這個電腦的問題。但是我在採購委員會裡面，我根本就沒有權力去問你需不需要買這個電腦，這跟土地徵收審議小組的問題是非常類似的。

當一個計畫，不論是行政院的大型公共建設計畫或已經通過的都市計畫，到土地徵收審議小組的時候，它可以審查前面那些東西的決定有沒有公益性嗎？還是它其實沒有辦法，而只能審查必要性？當我們在各種流程裡面，會看到土地徵收審議小組可以審查公益性和必要性，但是我非常懷疑的是，它應該頂多只可以審查必要性，因為它沒有能力也不可能回去挑戰前面那些已經通過的計畫。

最後一個原因，是司法審查的功能比較弱。它比較弱的原因，是因為法院不太願意去決定什麼叫公益；另一個原因是這些徵收的決議經常都沒有實質的理由。

區段徵收更多爭議

以上是跟大家分享幾個對於我最近看到關於台灣徵收公益性的問題，區段徵收的爭議性其實更大。第一個問題，剛剛徐老師有講到區段徵收是一個矛盾的概念；但其實我會覺得，區段徵收比較像是一個騙局。如果認真去了解區段徵收當初被提出來的說法，當時是說這叫做一個合作開發事業。合作開發事業，是說政府跟人民一起重新來整這塊地，一部分的人出錢、一部分的人出土地，等到這塊地的價值上漲之後，政府可以拿到一部份的錢，那人民是可以拿到漲價之後的土地或是其他的獲利，這是合作開發的概念。但是這個合作開發的概念，在區段徵收制度的實質運作裡，它是一個強制徵收。基本上我認為合作開發事業絕對不可能等於強制徵收，如果說我們一起來合作開發，但是你一定要配合我，這是什麼樣的概念？這其實是包裝在合作開發面具下的實質徵收。這個東西其實反映在我們的土地徵收條例裡面，大家可以看一下第三條一般徵收的條文，以及第四條區段徵收的條文。在第三條一般徵收條文裡面，明文規定國家因為公益需求興辦事業，可以徵收私人土地。所以前面非常清楚地說一般徵收必須有公益需求才可以徵收；那在區段徵收的條文，你就會發現沒有公益性的要求，它只規定有下列各款的情況，就可以區段徵收。看到這兩個條文比較的時候，你可以想像，當時立法者在放這個區段徵收的時候，它可能真的是把區段徵收當作是合作開發事業的一個手段。所以如果是合作開發事業，它本來就不需要有公益性，但問題是它如果變成是強制徵收的時候，如何可以正當化？

那區段徵收浮濫的原因，應該就不用講了，大家都知道吧？這個等一下有時間再講。簡而言之，就是有各式各樣的原因，導致現在的區段徵收比我以前在念研究所或大學的時代更嚴重、更浮濫。

因為這個研討會，我還去研究了區段徵收的司法判決。我和我的助理去研究了一下，這三年來在司法院網站和法源資料庫裡面打「區段徵收」可以找到多少資料。其實兩個資料庫出現的數字差很多，那我們是找最少的那種。這是法源資料庫的，它大概有四百到五百筆關於區段徵收的資料，其中不斷出現的案件至少就有56件，也就是至少有56件是有兩個或更多判決的案子。

如果仔細去整理區段徵收的主因，大概有五個：都市計畫、道路拓寬、水利設施、因應風災或是科學園區的開發。這五個原因，是這四百多個爭議裡面，它主要的徵收目的。但是非常有趣的是，仔細去看他們爭議的內容會發現，因為道路拓寬、水利設施或因應風災而提起司法爭議的區段徵收案件，他們爭議的都不是徵收的必要性或公益性，而是補償費夠不夠的問題。所以換句話說，從司法判決反映了一件事情，其實被徵收人或台灣人民，普遍可以接受因為真正公用或是公益的事情而被徵收。也就是如果真的是合理的公益需求，被徵收人通常是還可以接受的，他們可能會認為錢不太夠或不太合理，但他們很少因為這樣的狀況直接質疑公益性和必要性。但相反地，因為都市計畫和科學園區的開發，就有很多爭議是直接質疑徵收的公益性和必要性，這是我覺得滿有趣的一個司法判決觀察。

現在有一個問題是，沒有公益性的區段徵收有可能合憲嗎？簡單來說，如果一個徵收它可能是合憲的，它應該要回歸到我們一開始講的兩個原因：一個是人民自願提供，另一個是它符合公益性。如果它沒有符合公益性就必須人民自願，如果它基於自願就可以捨去公益性的要求。

但是現在很多區段徵收的爭議就是因為當事人沒有同意。當事人沒有同意的時候，是不是可以允許沒有公益性或公益性非常模糊的區段徵收直接進行？這是我覺得非常有問題的部分。這個部分隨著我們台灣加入兩公約，其實更凸顯了它的問題，就是過去可能會說區段徵收沒有給你補償但是有給你抵價地，最後你的財產就是沒有的，所以我們可以做這樣的事情。可是在兩公約放進來之後，去看釋字709號解釋對居住權的說明，它非常清楚地說對於一個土地的價值來講，它不是只有財產，它包括居住在上面的人的居住權，甚至在兩公約底下包括家庭和隱私權。

換句話說我徵收這塊土地，不是說現在那塊土地價值一千萬，我給你一千萬，就代表你沒有損失；因為在這中間有包括我對這塊土地的熟悉、家庭的關係，這跟我的祖先和附近的文化都是連在一起的。所以沒有公益性就去徵收一塊土地的問題，我覺得隨著兩公約的進來是更加被凸顯的。

行政院的簡化程序提案：三階併兩階

關於區段徵收三階變二階的問題，也就是剛剛內政部洪科長提到的部分，以下是我的理解，如果理解有誤的話麻煩科長或各位先進可以指點一下。我理解的是，三階一開始是土地徵收審議小組進行公益性和必要性的評估報告，然後送到都市計畫去審議；都市計畫審議通過後，回過頭來徵收審議小組進行區段徵收範圍和抵價地審議的核定，再進入區段徵收未收購土地的審議核定（編按：即未接受協議價構者之土地徵收審議）。這是我的理解，不知道是不是正確的。

現在的狀況是，在進行第一階段（剛剛戴老師也有講到的）土地徵收審議小組進行公益性和必要性的評估之後，在都市計畫審議的階段會有一個聯席審查，就是都市計畫委員會和土地徵收審議小組一起審查區段徵收的範圍，接下來是區段徵收未收購土地的核定。這邊有幾個問題，雖然剛剛戴老師好像覺得問題不太大，但是我自己覺得有一些問題，我的問題大概有三個。第一個問題，是都市計畫的審議是一個階段，土地徵收的審議是一個階段，這兩個不同的階段分別由不同審議小組審查，他們是獨立運作的。這兩個階段的區分其實有它的意義，因為在都市計畫的階段他是處理空間規劃的問題，但是在徵收的階段是處理土地取得手段的問題。比如說，我們這個教室若要把它變成卡拉OK室，假設大家同意這個空間的規劃，接下來就是我們要怎麼取得這塊土地，這是另外一個問題，我們可以用買的，我們可以用別的方式像徵收或區段徵收的方式。所以理論上空間規劃與利用的方案合不合理是一個部分，但是要如何取得土地達到這個目的，其實是另一個問題，因為取得土地的手段有很多種。所以法制上把都市計畫的審議和土地徵收的審議分開，本來是有它的道理。現在看起來好像是他們把這兩個階段放在前面，這樣把兩個事情放在同一個程序審查會不會有問題？第二個問題，是這樣的結果會讓原本有審議功能的土地徵收審議小組，變成只有參考、諮詢的功能，只有加入提供意見的功能。最後一個問題，如果土地徵收條例明確要求土地徵收審議小組進行土地徵收審議，我們可以透過這樣的方式把它修掉嗎？

制度解方

終於要講到結論了，我有幾個想法：第一個想法，我們可以仔細來想一下區段徵收是不是應該要存在？如果它的違憲性這麼大，一個包裝在合作開發事業的概念底下，但實質是徵收的這種東西，是不是可以合憲的存在？一個欠缺人民自願性也欠缺公益性要求的區段徵收，是不是能夠通過憲法的考驗？這個是大家可以去思考的問題，就是要不要廢掉區段徵收？

第二個想法，如果不廢掉區段徵收，那我覺得就要把區段徵收修剪成憲法可以允許的狀況。要不把它回歸到人民自願性的，也就是如果真的覺得區段徵收是合作開發事業，以後動用區段徵收的前提，就是要這些合作開發的人真的是同意合作，至少它的門檻要達到某一個高度。否則，就是承認區段徵收其實不是合作開發事業，他其實是強制徵收，是政府需要土地的時候所採取的手段。如果是這樣的話，我認為第一個要做的是在土地徵收條例修法的時候，就直接在第四條裡面加入公益性的要求，才可以正當化並且使得區段徵收是一個徵收。

第二個要做的是法院要強化對公益性的審查，現在在法院的判決裡面對公益性的審查非常弱。有兩個原因，我剛剛講過了：一個是區段徵收的條文裡面，第四條沒有公益性的要求；另一個是法院本身不太願意去判斷什麼是公益性。但是我覺得就算法律沒有這個規定，法院大可以用行政程序法最基本的一般行政法原則去處理公益性的問題。一般行政法原則裡有誠實信用原則，就是你只需要一小塊地，結果你用了這麼大一塊地，難道這是誠實信用嗎？更不用說比例原則或正當合理關聯性等原則，這些原則本來就存在在行政法的法學裡面，其實法院就可以用來審查公益性。

第三個想法，是現在審議委員會的人力非常弱，一個是因為他們在兼任的性質上，欠缺人力、時間以及實際上的技術支援，如此他們其實非常難實質地審議土地徵收的爭議。另一個是土地後階段（編按：即土地徵收階段）的爭議是不是能推翻前階段的爭議（編按：即空間規劃階段）？這個是我剛剛有提到的問題。

第四個想法，是有關聽證和公聽會。現在大家都很想要聽證，對於這件事我基本上是支持的，但是嚴謹性的支持。公益性當然不應該是需地機關喊了就算，應該要有一個程序，讓大家有機會去檢驗需地機關所提出的公益性，是不是基於合理的技術所提出來的；也應該要有機會讓不同認知的公益，像是氣候變遷、環境保護、人權保護、文化古蹟等都加入公益性的討論裡面。但我認為重點在於，我們應該有一個程序實質上讓大家合理地去討論公益這件事情，不管這個程序叫公聽會或聽證會。現在的問題是，很多的公聽會都變成說明會；而所謂的聽證會，從桃園航空城的案件暴露出來的問題是，其實大家希望透過聽證好好去處理公益性，但是公益性真正的理由（那個應該由需地機關提出來的公益性理由），其實沒有辦法在那個聽證設計裡面，要求需地機關和政府好好地說明他們設定、評估公益性的基礎是什麼，後來就變成了口水仗，沒有發揮實質功能。因此我認為，因為聽證是非常花時間的程序，所以它的使用要非常謹慎。

簡單來說，我覺得法律和市民社會還是很重要，在座的各位都是非常重要的。

很抱歉我的結語有點草率，因為時間已經到了，謝謝大家。
　

【徐世榮】

徐世榮／政治大學地政學系教授

【辛年豐】區段徵收的司法救濟

辛年豐／逢甲大學土地管理學系副教授

徵收的原型

回到我們今天要談區段徵收的問題時，當我知道我要談的是司法救濟的時候，我就在想我要怎麼處理這個問題。一個司法救濟，最極端的就是林春元老師剛剛所說的，我們直接把區段徵收整套制度送到大法官那邊去，然後大法官那邊自然就會去判；另外一種，是如果我們認為既有的區段徵收制度還有道理的時候，或說它還有存在必要的時候，我們有哪些司法救濟的可能性？有關大法官的部分，剛才春元老師已經有跟各位作介紹了。因此，我就針對目前既有的區段段徵收制度，要怎麼樣去回應一些行政救濟的部分來討論。

從學理上討論前，要先跟各位作基本的溝通。因為剛才兩位林老師的報告，都有提到都市計畫這件事情。各位大概也不會否定都市計畫有公益的考量，但現在問題來了，都市計畫有公益，區段徵收也有公益，這兩個公益到底有什麼不一樣？我想這是法理上最根本的問題，它大概也能回應到區段徵收到底該何去何從。

以下是日本另外一位教授提出來的看法，他的基本看法是認為徵收的公益跟都市計畫的公益是不同的。換句話說，就是兩個都有公益，但是是不同的公益。它有什麼不同呢？從徵收來看，是「對立式的公益」，也就是它處理的是國家要取得土地的時候，國家跟具體人民之間的關係。那都市計畫的公益是什麼？我閱讀另外一位角松生史老師（編按：可見辛年豐老師提供之文章）的文獻裡談到，都市計畫的公益叫做「調和式的公益」。也就是它要在都市計畫的過程當中，把很多公益的內容、不一樣的價值都融進去，包括古蹟、環境、人民的居住等等的東西都納進去考量。所以它所要追求的東西是不同的，在這樣的了解之下，等一下我們就可以回過頭來思考，我們要怎麼樣去看區段徵收這件事情。

同樣地，在日本法上，角松生史老師也對徵收作了一些特性的描述。第一個，它的特性叫作「為了特定的公益事業所存在」，所以它一定會框在公益事業；第二個特性，是它真的有很強的公益的時候，即使人民再怎麼不願意，它都可以進行徵收，所以第二個叫做「無視土地所有者的意思，它可以強制取得」；第三個是在法律制度面上，它是「原始取得」的方式，然後它有相關的裁決制度；第四個是它要有「完全的補償」，第五個特性是它一定要有「慎重的程序」。

回過頭來看我今天要跟大家討論的司法救濟議題，我覺得在整個區段徵收（或說徵收）的過程中，可能會進到法院的爭議，可能會回應到以上的一些特性。一個是「有沒有特定的公益事業」，就是剛才所談到的公益性認定；第二個可以進一步討論的是，對民眾進行徵收的時候，這個補償究竟是什麼樣子的補償、程序夠不夠？剛才提到的聽證這件事情，以及給民眾的抵價地應該怎麼樣去處理，這邊都會有一些我們必須去思考的問題。

選定區段徵收地區程序的司法救濟

我請助理大概整理一下目前幾個重要的流程，這些流程或多或少會跟後面的訴訟綁在一起。第一個，區段徵收時，這個地區（區段徵收的範圍及選址）我們到底是怎麼樣去選出來的？所以第一件事情，我們要來談的就是區位選定的問題。這時候可能被選到的當事人，在區位選定的時候他有沒有參與的權利、有沒有參與的機會，然後對區位的選定能不能提起行政訴訟？我認為這涉及兩個面向的問題，一個是公益性和必要性的評估，尤其是我們在區段徵收的時候，怎麼去看待公益性和必要性。這邊他所針對的是土地徵收的主管機關，因為土地徵收的主管機關必須在審議的時候決定這件事情。另一方面，剛才徐老師補充的時候有提到，興辦事業計畫本身，它為什麼會長出來？這恐怕是一個最根本的問題。這個興辦事業計畫本身的合理性和司法審查的可能性（這邊訴訟針對的是提出興辦事業的那個主管機關），這個部分我們目前打的是內政部地政司，但是為什麼會長出下面那一個（興辦事業計畫），那一個東西有沒有被好好的監督，這是一個很重要的問題。

所以從區段徵收公益性本身的角度去看，我把它相關的程序拉出來：原本我們都認為徵收是最下游的機關，就像剛才徐老師講到的因為前面有都市計畫、環境保護計畫等等這些計畫。但是是不是最下游，這邊先打上一個紅色問號，等一下我們再來看。

從整個相關的計畫來看，會回應到剛才跟大家提到的一些問題。我們在整個開發案的過程中，會有好幾個計畫，每個計畫都有自己的行政機制和目的。興辦事業計畫，會提出整個開發的規劃，這個地方有沒有救濟的可能性？目前看起來非常的困難，我在這邊用幾個問號。空間計畫的部分，在做出都市計畫的時候，都市計畫的通盤檢討變更或是個案變更等等的這些救濟問題，基本上在742號解釋之後，變得比較有可能了，這是比較樂觀的發展。第三個，環境影響評估，它所要追求的是什麼？都市計畫的程序目的是在講空間利用的合理性，也就是我剛才所說的調和性公益的問題。環境影響評估計畫，是要處理環境的問題，也就是有沒有對環境有重大的影響？有沒有符合預防原則和預警原則的要求？我們目前認定個案環評是行政處分，所以要提起訴願和訴訟是可以的；但如果是政策環評，目前看起來是不認為可以提起救濟。最後，區段徵收，它所要判斷的，是要不要徵收這筆特定的土地，這時候最終做出來的是行政處分，要提出訴願、訴訟都是可以的。但是能夠提是一回事，進入到法院後進行實質合法性的判斷是另外一回事。

從法理的角度來看，我們一直認為打訴訟就是要打最後的機關。但是一開始呢？一開始興辦事業計畫這邊，有沒有被好好地課責，有沒有進到法院讓司法機關好好去審判、去說明它在做決定的過程中有沒有問題？到目前為止從各層的角度來看，恐怕是有問題的。

再來，回應到剛剛的問號（編按：即土地徵收計畫是否是整個區段徵收過程中最下游的計畫？），也回應到前面林旺根老師所說的，我們的土徵條例裡面，有個叫先行區段徵收的機制。先行區段徵收，是在還沒有作成都市計畫審議之前，就開啟了區段徵收的程序。這樣子的程序就倒過來了，本來我們認為徵收是比較下游的，它倒到上面去了，倒到上面去之後，會不會讓土地徵收的公益產生變種？也就是本來在徵收法理下處理的公益叫作對立式公益，但不論是現制也好，或是未來真的三階變二階也好，土徵小組審議的時候，審的是哪一種公益？

我會覺得在這邊它某種程度可能會產生變種。因為如此區段徵收就沒有辦法去避免了解這裡面未來的產業會是什麼樣子、這個產業後續會不會成功、在整個區段徵收的過程中財務如何、對於民眾的財產權或權利怎麼樣。本來很單純在徵收時的對立式公益，變成要去處理到比較類似調合式公益的事情。這在法理上，我很難想像說，如果我今天是一個土徵小組的委員，在審案子的時候，審這個個案的態度，在面對另一個個案的時候要變成另一種態度。這就要回應到土徵小組的相關機制，等一下我們有機會再來談。

所以如果從這個角度來看區段徵收的話，就會有比較類似都市計畫的問題。它會有多元利益衡量的問題，所以在處理法理上，就會變得跟一般所說土地徵收的公益不太一樣，他會從對立式公益邁向另一種調和式公益。問題是我們的法院有沒有回應過這個問題，或是說法院是不是真的去了解過這樣子的問題，乃至於我們未來的大法官有沒有了解並嚴肅地看待區段徵收這個制度？這是我認為第一階段我們要去處理跟公益比較有關的問題。

其他待發展的救濟議題

其他有待發展的部分，第一個我覺得比較簡單，是程序上的問題。就是我確定這個區位之後，我要進去做一定的勘查而有產生一定的損害，這個損害可以有什麼救濟的途徑？我覺得這看過去就好，這是相對單純的。

後面想跟各位提的，是公聽會、說明會乃至於前面已經有被提到的聽證制度。未來如果還有區段徵收，我當然很贊成區段徵收制度裡面有聽證，但是這個聽證應該要長成什麼樣子，我會覺得還是要比較謹慎去看待它。但是在現在的制度底下，有所謂的公聽會，它會有相當的時間必須去揭露，也有通知的制度，這個是現在的法律條文。但是我想更進一步跟大家討論的是，如果我們要在整個程序裡面去討論區段徵收以及個案有沒有公益性、必要性，這個時候正當程序可以討論的、所涉及的有哪些點？恐怕包括這個個案所要採取的手段有沒有符合比例原則？也就是我們所說的有沒有公益性和必要性的考量。然後對於民眾的權利保護是否足夠。其實從徵收的法理來看，也就是我剛剛所說的對立式的公益，其實民眾受到什麼影響就很重要。

民眾受到什麼影響，回到我們的法律制度來看，就涉及幾個核心的問題：第一個，許多興辦事業計畫和空間計畫的考量裡面，是屬於他們的考量事項，但是在徵收審議的時候要考慮那些？

第二個，在前階段的審議程序中，通常看不到被害者的面容。我的意思是說，當我們現在在審都市計畫的時候，有沒有很清楚的知道哪個（些）被害人他現在或未來可能會怎麼樣？在現在的法律制度裡面，大部分的民眾都會等到真的要被徵收的時候，才會跳出來。所以如果我們從前面的階段到最後的徵收，整個程序連在一起去看的話，就要去注意到，前階段的程序，我們到底要怎麼樣去補。

第三個，是後階段在處理徵收問題的時候，我們如何確保這個徵收制度的發揮能夠是對的制度？徵收小組的能量可以去發揮？這就會連動到第四個問題，就是審議委員會的組成，對於比例原則的審查沒有能力、對於權利保障及國際公約的理解是不是夠強？這是整個制度面上要重新去理解的問題。

因為如此，我沒有像剛才林旺根老師對日本法解釋得那麼多。但是我去看了一下日本土地收用委員會的相關制度，如同剛剛林老師所說的，他們在日本各都道府縣都設有徵收委員會。這個徵收委員會在處理什麼事項，在他們的法律制度裡面說得很清楚：徵收委員只有三個專業，一個叫法律專業，第二個是經濟專業（經濟有兩種，一種涉及會計，一種涉及不動產），第三個是行政。所以它的審議重點就是，讓審議的人有足夠的專業能力去處理民眾受到什麼樣子待遇的問題。我們現在要回過頭去想的是，如果我們認為徵收主要是在處理民眾權利的問題時，就要有相應的委員會組成去處理這些問題，才能夠做對的審議。這是對於我們未來制度上的一些建議。

後續要處理的，是從救濟的角度來說，民眾有沒有更嚴謹的程序請求權，也就是程序要更嚴謹的請求權。我覺得目前來說很困難，但是我要問三個問題：第一個，我們目前只有特定農業區的徵收，必須要辦聽證，那其他呢？如果我們承認區段徵收是在整個體制之中，我們就應該要求區段徵收有更嚴謹的程序需求。這部分當然回應到現在內政部所提出的草案，也就是未來的區段徵收全部要舉辦聽證。但是，在修法之前，民眾能不能在法院跳出來說，不行！我覺得這一個個案的審查嚴謹度不夠，然後要求法院要判決這個個案的審查必須要更嚴謹？我只能說這個部分有待發展，因為目前我們的法院恐怕還沒辦法到這樣子的程度。

區段徵收補償與司法救濟

最後花一點點時間，談一下補償的問題，我覺得這也是很重要的。在閱讀這整個制度的時候，有一些可以去思考的。第一個，我覺得我們要去思考的是，當我們要去做地價評議的時候，它的評議階段是在什麼時候？也就是即使我們有區段徵收制度，當我們整個開發完成之後，土地價格跟當初評議的價格是不是一樣？如果不一樣要怎麼辦？這個問題不僅在這邊會出現，其實在市地重劃也會出現。如果不一樣的時候，民眾能不能跳出來主張行政救濟？這邊必須要去處理。

第二個問題，是如果我們要去分抵價地，這個抵價地的程序是怎麼樣來做分配的？目前我們可以說這個分配包括用公開抽籤。用公開抽籤的話，我覺得不是不好的程序，而是可以去思考這樣是不是好的、有沒有更好的，也就是說我們是把財產權的歸屬交給命運，這樣子是對的、好的、嚴謹的嗎？我會覺得或許我們能有更好的程序機制來去處理這個問題。這邊當然也會涉及一些司法訴訟上的問題，如果我受到的補償不夠，或對我的抵價地分配不滿意，那我能夠怎麼辦？法院能怎麼面對他？

其實我今天大概有點出一些建議，有一些是涉及到制度面討論的問題，以及法院是不是能怎麼發展，包括程序的請求權、後續補償是否足夠的問題，我都會認為法院應該要更嚴肅地看待。因為在這邊，對於民眾的財產權、他的居住以及他在這邊衍生出來的工作、他的職業、他的日常生活，這些東西他都有非常多人權的議題，尤其是涉及到國際人權法上居住權的議題。

所以對於這些問題，我們希望有更多的討論，讓法院去看這些問題的時候，認真的去回應它。如同林老師剛剛說的，若市民社會選擇的是冷漠、沒有去理會這樣的問題時，法院自然而然沒有更多的能量去吸取這些不同的意見去做判決，最後就會讓這些既有不好的東西、既有這些有人被侵害的結構繼續沿續下去。所以今天這樣的座談會，我會覺得是別具意義的。最後跟各位做這樣的討論分享，也期待等一下有更多討論交流的機會，謝謝大家。