回歸徵收法理：區段徵收30年的人權反省 (1) 開場

林子琳 律師 (台北律師公會人權委員會主任委員、環境法律人協會秘書長)

今天有非常多人來參加這場研討會，讓我們可以發現也想像得到，區段徵收目前確實是個非常有爭議的徵收手段。區段徵收在臺灣的各個角落，引發了許多抗爭行動。從苗栗大埔案到林口A7案，再到桃園航空城的案例，可以看到抗爭和爭議是不斷在發生的。

所以，今天反迫遷連線、台北律師公會人權委員會及環境法律人協會共同舉辦了這場研討會。希望藉由這個研討會，讓臺灣對於徵收手段能有不同面向的反省與思考。我們也期待臺灣未來的徵收制度能夠更加完善；更重要的是，能更加保護在地居民的人權。

謝謝大家今天來參與，並希望大家能有個收穫滿滿的下午。很開心今天尤美女立法委員蒞臨我們的現場，尤委員一直是我們NGO非常好的夥伴，在很多議題上都提供很多協助，因此現在先邀請尤委員來為這場研討會致詞，謝謝。

尤美女 律師 (立法委員)

謝謝反迫遷連線、台北律師公會人權委員會及環境法律人協會舉辦這個研討會。

誠如剛剛主持人所說，區段徵收確實爭議不斷。不應該有一個制度會逼人民喪失生命，但非常遺憾地，區段徵收已經剝奪掉好幾條人命，不只是大埔案朱女士、大埔張藥房的張先生，還有航空城的呂阿伯等等。一個制度會逼人走上絕路、讓自己國家的人民在自己的土地上流離失所，這個制度就必須讓人重新思考它到底怎麼了。

今天國家要動用公權力來強制剝奪人民的財產權，徵收人民生活的家園，它憑什麼？當然說是憑國家的公權力，但更重要的是它的必要性、公益性，這就會牽涉到這個過程是不是符合正當程序。

區段徵收實施至今三十年，我們就藉由這個機會，檢討區段徵收制度到底出了什麼問題。什麼叫做必要性、必要性的定義是什麼？那什麼又是公益性、公益性的定義又是如何？怎麼認定它的公益性、合理性？被徵收的人民有沒有參與的可能性、有沒有救濟的可能性？作為一個人權的國家，最重要的就是正當程序。我沒有說不要開發、不要徵收，但它必須符合公益性、必要性、合理性。而所謂的公益性、必要性及合理性由誰來認定；這些認定的過程中，人民參與的可能性多大？這些專家學者審議的過程是否公開透明等等，都是非常需要探討的。

今天很高興邀請到這些專家學者，很開心大家今天來參加這場研討會，希望透過政府與民間好好坐下來面對面地、從人權及環境的角度來探討，能夠找到大家的共識，找到一個不用逼人民走上絕路、在自己的土地流離失所、在自己的家園上吊自殺的制度。再次謝謝主辦單位和與會的朋友們，預祝今天研討會圓滿成功，謝謝。

徐世榮 教授 (政治大學地政學系)

今天下午非常高興大家齊聚一堂，一起來討論我們大家都非常關心的區段徵收制度。

我自己是從政大地政系、地政研究所畢業，後來到國外念書，回國後很榮幸回到母系任教。以往我在學校的時候，地政界的前輩們以及一些朋友，都說地政有兩大手段：區段徵收、市地重劃。我們非常引以為傲，因為我們幫國家節省了非常多的經費，除了節省經費以外，還幫國家賺了很多錢。所以現在的網頁或以前的宣傳品，地政界的朋友往往都會說我們對國家做了很大的貢獻，因為我們有這兩大手段。但我們忽略了這是因為我們是從土地財政的角度來看這兩個制度，可能因為我們過往長期以來身在威權時代，導致我們忽略了這兩個制度是否符合基本人權的標準和要求之問題。若重新從這個角度來審視地政的兩大手段，其實是很有問題的。

我們今天談的三十年，指的是這個抵價地式區段徵收制度，大概是民國七十五年制定的。這三十年來我們不斷使用它，但我們同時也看到像剛剛尤委員講的有很多問題產生。所以我一直覺得台灣的空間似乎還沒有真正解嚴，我們談的不只是區段徵收，也不只是市地重劃，它的源頭往往都在都市計畫。盼請好朋友們一起共同來思考，千萬不要把都市計畫忽略掉了，我們未來國土計畫法的施行有辦法解決這樣的問題嗎？

如果我們繼續不斷地使用地政兩大手段，我們對台灣社會的貢獻到底是正面還是負面？我們以往所謂的解除戒嚴，是不是只在選舉、只在媒體、只在其它的方面，像我們現在的公投？盼請各位朋友一起來思考，我個人長期以為台灣的空間還沒有真正的解嚴，現在那麼多的區段徵收、市地重劃，其實問題依舊存在，沒有因為解除戒嚴有所改變。

今天非常感謝主辦單位、協辦單位、政府官員及一些好朋友，希望大家好好地談一談，盼請大家知無不言，把心裡的話講出來好好溝通，看能不能提出好的辦法來解決現在很多社會弱勢，尤其農民，正面對的困苦和流離失所的狀況。非常感謝大家來參加，希望今天下午我們能有豐碩的成果。

田奇峰 會長 (台灣反迫遷連線)

我強調一下我是台灣反迫遷連線的掛名會長，因為這個組織的成立是由非常多過去被徵收、被重劃、居住權受影響的人，以及第一線的協助者所組成的組織。為什麼會由我來發言呢，可能是因為我現在在協助航空城，也就是台灣有史以來最大的區段徵收案的第一線協助者，所以由我來代表為這個組織發言。

其實我本身是做工會運動、勞工運動的，最近工會運動好像滿夯、受到滿多的社會關注，不過在之前其實沒有很多關注。不過我在2014年以前，民進黨政府還沒上來以前，就蠻關注土地運動、居住權運動，包括很早的樂生、三鶯部落、華光社區，到後來區段徵收的受害者－大埔案，它引起非常多的社會關注，所以那時候我也從勞工運動，開始注意到土地、居住權運動。

也不能說是幸運，我在桃園碰到在航空城幫忙的第一線居民，可是當我開始幫忙航空城、幫忙土地議題的運動時，我發現好像換成民進黨執政後，相對的有一些當初最大的敵人已經下台了，所以土地運動好像又開始沒受到很多關注。其實我自己覺得，居住權運動也好，土地運動也好，我們成立這個組織就是希望過去有這些運動經驗的人，或是在體制內幫忙改善制度的人，可以把這些經驗留下來。這也是為什麼我們希望辦今天這個研討會，並且有非常多的人來幫忙、促成。我們真的很希望關心土地議題、關心區段徵收議題、關心居住權議題的人，人才跟經驗可以留下來，而且留下來的東西是在這個制度裡留下來，可以讓這個制度有更多的反省跟進步。這個研討會只是個開始，今天主要是聚焦在區段徵收的部分，將來有機會可以辦像是重劃或非正規住居的部分。

我們現在辦這場研討會有點晚，距離賴揆講三階變二階已經過了好一段時間，那是因為各個組織的溝通，像是環境法律人協會、台北律師公會、大力支持我們的尤美女國會辦公室、林淑芬國會辦公室、蔡培慧國會辦公室，還有各位願意與會發表看法的老師和官員們，我們要促成大家的共識、一起努力辦這個研討會，需要一點時間。另一方面也真的是因為我們的人有限，人力非常吃緊，所以才比較晚來辦。可是我覺得時機也不會太遲。我們一般看到的區段徵收案，不管是台北大學、三峽或是淡水的新市鎮，已經有一些在發展了。或許很多人覺得區段徵收不錯啊，能造就這些新都市的成立，有需要那麼關心這些程序、人權嗎？

究竟區段徵收是對人民財產的徵收，還是只是權利價值計算後的重分配？這些居民、地主還是有拿到他的權利阿。究竟它的性質是什麼、法理是什麼？我們應該要回歸什麼樣的審查程序？我們真的很希望透過這個研討會做個小小的開始，讓一些進步的想法和反省，除了留在我們的體制外，也可以留在體制內，讓體制內的官員、委員們好好讓這個制度更進步、更有反思。謝謝各個團體和尤美女辦公室協助我們一起辦這個研討會，謝謝各位。

戴秀雄 助理教授 (政治大學地政學系)

誠如剛剛徐老師說的，有很多土地行政手段，甚至包含重劃在內，都是以都市計畫作為前階段，都市計畫那邊沒處理好，就算到後面土地徵收因為有瑕疵而被有效去除掉，那麼下次依都市計畫仍然可以繼續辦徵收，就土地所有權人而言豈不是一樣跑不掉，是種「總有一天等到你」的情形。所以，就像剛剛奇峯跟大家講的，在這方面有一大串問題都需要大家以後持續地慢慢地去討論它，今天只是從我們覺得問題比較大的區段徵收開始，但是不代表一般徵收、市地重劃沒問題。

今天很高興被邀請來當主持人，因為這樣就不用寫論文，不過後來還是忍不住寫了六千多字作為大家思考與討論的材料。其實四年前我在台灣法學會2014年出版的《台灣法學新課題（十）》中，寫了七十幾頁關於區段徵收制度設計裡的問題，我想這篇文章應該讀者很少，而且，聽說我的文章很難看，所以不勉強大家看。我這次這篇六千多字，但是，如果想要了解為什麼我覺得區段徵收有問題，可能還是要先了解區段徵收是怎麼操作的。在國內我是有自信對於區段徵收整個制度是怎麼跑的、它的細節是怎麼樣，我那篇論文應該講得很清楚。

滿高興剛剛看了一下林春元老師的簡報，發現我們基本觀念差不多，這樣我就可以不用講太多，待會交給他就好。從四年前到現在，區段徵收的法理問題一直是我努力的方向，努力想要有一天推動它整個廢除，四年來我還在繼續努力。有幾點我先補充一下，這可能是少數人在關切的部分。其實在憲法法理上有個很重要的原則，但是在台灣的教科書可能只用了一句話帶過去－「負擔公平原則」。如果給不特定人用，像高速公路、鐵路，任何人都能用的，它的負擔就不可以是由那塊地或少數的地主與公民負擔，而必須用稅收來負擔。因為大家依照課稅的原則給付稅收，應由國庫負擔每個人都能用的公共設施，至於這設施要不要去使用則是每個公民自己的事。

所以，反過來講，不管是重劃或區段徵收的操作，你把應該用國庫支付的公共設施，轉嫁給特定人民用他的土地去負擔的時候，這個問題即使把它解釋成聯合開發，也是完全解釋不過去。更何況政府讓人民領抵價地的權利價值，與拿補償金的價值居然還可以是不一樣的，可是，他們的土地不是通通都被投入進行開發了嗎?這如果用聯合開發的共同分享紅利來講，也不對。因為，為什麼領錢跟領土地的人，一個可以分紅，一個不可以分紅？又如果這真的就是徵收補償的話，領抵價地的不就變成超額補償？這樣能合法理嗎？再說，如果領抵價地不是超額補償，那麼，假設超過應補償地價的部分是bonus的話，豈不是又會回到剛才的問題，也就是如果我的土地太小而只能領錢走人的時候，我的土地也被拿去參加開發，為什麼我不能拿bonus？這一類的問題隱藏在整個區段徵收制度裡面。我想學界不是都像我這麼極端想徹底廢除區段徵收，但在這個方向上我跟徐老師的觀念比較接近。

也許今天這個場合沒辦法讓所有的意見都進來，起碼像我跟林旺根老師就不完全一樣。林老師是很溫和的人，他認為像是農地轉建地的情況，暫時還是必須保留區段徵收的可能性。不過透過林老師的文章，大家也可以很容易地看出區段徵收制度扭曲到什麼程度。這對我來說是很少見的：認為一個制度可以不用修改了，最好能宣告這套制度直接送進棺材裡。我從來沒想過自己在學術生涯裡有一天會走到這一步，完全無法預想我居然會認為有某個制度是徹底不用談了的。這一點我並不想給家正和洪科長這個壓力。其實我相信現在年輕一代的公務人員都是可討論的，我也是提供個意見給大家以做為討論的材料而已。我相信今天區段徵收從三階變二階的問題，一直到春元老師和年豐老師兩位的與談，都可以延續串到不少想法。今天大家不一定要接受我們的觀念，但希望起碼讓你了解區段徵收有什麼樣的問題、有什麼細節。