關於公投之「通過」與「否決」

如何正確地界定公投結果是「通過」抑或遭「否決」，對於將來可能會舉辦的核四公投來說，是一項有重要意義的法律課題，因為這關乎公投結果是否有拘束力。對此，有一種解釋的觀點是單純從公民投票法(下稱公投法)第30條第1、2項規定之文義來界定所謂的「通過」與「否決」，也就是「公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、縣 (市) 投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為通過(一)。投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，均為否決 (二)」。

與此相對的另一種解釋觀點，則可以最高行政法院101年度判字第514號判決為代表，其認為公投法中所謂的「通過」是指：1. 投票人數已達有投票權人總數1/2以上，且有效投票數超過1/2，圈定「同意」(贊成)者超過有效投票數1/2；2. 投票人數已達有投票權人總數1/2以上，且有效投票數超過1/2，圈定「不同意」(反對)者超過有效投票數1/2。而所謂的「否決」則是：1. 投票人數未達有投票權人總數1/2；2. 投票人數已達有投票權人總數1/2以上，惟有效投票數未超過1/2；3. 投票人數已達有投票權人總數1/2以上，且有效投票數超過1/2，然圈定「同意」(贊成)或「不同意」(反對)者均未超過有效投票數1/2等情形。

對於前述第一種解釋觀點應留意者是，以文義解釋(grammatische Auslegung)界定出來的定義將會套用至公投法第32條對於「否決」的法律效果上，亦即，「公民投票案經否決者，各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公民投票結果，並通知提案人之領銜人」；此意謂依前開文義解釋，在公投法上無論選民是選擇不去投票，還是投下反對票，在規範上的評價是相同的。惟此種結論毋寧是十分可疑的，因為如此一來，民主國原則下所謂不投票的自由即被「綁架」成與投下反對票有相同的意義，從而不投票的自由可說是名存實亡；並且在這樣的解釋方法下，即令滿足公投法第30條第1項所規定的情況，亦即，有1/2以上投票權人參與投票，且有超過1/2的人投下反對票，也會被界定成所謂的「否決」！如是豈非令跨越公投雙1/2門檻的反對民意對政府毫無拘束力可言？而唯有在單純文義解釋下的「通過」，也就是贊成的民意才會生拘束力？同時這樣的解釋觀點不啻是令公投題目的表述方式，可對公投結果產生絕對的影響力，惟這是否合乎公投法的目的(Sinn und Zweck)非常值得存疑。

然而，無論是「綁架民意」的問題，或是公投題目的正反表述方式竟能操弄公投結果的問題，若是採取第二種解釋觀點皆可迎刃而解，換句話說，由公投法第 30條、第31條及第32條的目的觀之，認為所謂的「通過」實際上也包含了公投有半數以上投票權人參與，且有過半數投反對票的情形，即能避免讓公投法之規定自陷有違憲之虞的矛盾中。如是，依照合憲解釋(verfassungskonforme Auslegung)的原則，最高行政法院101年度判字第514號判決對於公投法中所謂「通過」與「否決」的闡釋才是可以支持的分類標準。

對此或有人認為，最高行政法院於前揭判決的見解超越了法律解釋的範疇，已屬法官造法。因為若是一併參看公投法第22條第1項與第30條，則應認為此二條所稱「同意」應要有同樣的意義。雖然這樣的說法很清楚的是來自體系解釋 (systematische Auslegung)的結果，但可惜此一質疑並不中的，因為要能得此結論，須將文義解釋與體系解釋當成認識公投法中何謂「通過」與「否決」的唯一途徑，從而會賦予這兩種解釋方法過高的權重。然就法律解釋方法言，各種解釋方法所得結論相互矛盾、衝突毋寧是難免的；就此，學說上一般認為並沒有哪一種解釋方法有決定性的地位。

只不過在合憲解釋的觀點下，就公投法所生之爭議言，除非一開始即是想要咬定立法者欲以公投法達成一個違憲的目的，或故意以違憲的手段實行公投(譬如說「綁架」不投票之自由)，否則實無道理非要循著置公投法於違憲的解釋道路前進之理。由此看來，最高行政法院前揭判決所給出的標準，因為在文義上本就仍有對公投法第22條與第30條之「同意」分做不同理解的餘地，從而尚不能斷言最高行政法院就公投法中「通過」與「否決」所作的分類，已逾越法律解釋的範疇。而對於公投法中所謂的「通過」與「否決」應如何界定之疑惑，在文義解釋、體系解釋所得出之結論與目的解釋所得出之結論為相悖的情況下，因只有依循目的解釋才能令公投法與憲法維繫住相諧的關係，所以也只有以目的解釋之解釋結果來認識公投法中「通過」與「否決」之意義始為合理的，也才符合了合憲解釋的要求。