【華光法律考】這不是「依法行政」

日前(4/24)法務部透過法院民事執行處，第二次「有魄力」地拆除了華光社區，同時，警方也「強力作為」地逮捕了共14名聲援的學生和民眾。法務部振振有辭是「依法行政」，當然，警方有樣學樣，強調是「依法辦理」。輿論兩極化，反對者認為這些人破壞社會和平，是「麻煩製造者」，並認佔用國土受到拆遷，天經地義，希望他們「不要再鬧了」；支持者認為華光社區有其特定的歷史脈絡，不能夠一概而論，政府應該兼顧「情、理、法」，在安置前不應迫遷，而警察也不應該「執法過當」。兩邊似乎公說公有理、婆說婆有理。然而，一個非常重要的脈絡被忽略掉了，這其實正是我們國家的普遍性問題：政府真的有「依法行政」嗎？

依法行政說穿了，就跟法官「依法審判」一樣，是立法、行政、司法，三權分立制衡最基本的原理。由於主權在民，國會代表人民立法，行政權執行公權力，特別是會侵害到人民的權利時，必須依法，稱為依法行政；司法權審判人民時，也必須依法，就稱為依法審判。這些都是「法治（rule of law）」的基本精神。台灣政府當前最嚴重的問題，其實，就是空有「法條」、而不顧法律精神，與其說是「法治」，更像是「用法統治（rule by law）」。國家上至首長、下至公務員，心態上似乎沒有脫離人民是「被統治者」的想法太遠。於是，要統治人民的時侯，隨便抓幾條法條，雞毛當令箭，目的只是要人民閉嘴，乖乖就範。連媒體遇上法條也會自動矮一截，完全接受政府對法律的說辭，沒有抱持著太多的質疑。難怪，身受其害的民眾只能私下抱怨：「法條千萬條，要用自己喬」！

以華光社區為例，不論是支持或反對拆除華光社區，如果沒有針對政府究竟依的是什麼「法」來追問，無異是默許或承認這種政府的「喬法」狀態，無形中，也更加鞏固了國家「用法統治」的正當性，這才是真正的「法治危機」！

首先，就算是「違法佔用土地」，也並不表示說，就沒有受到任何法律的保障。以我國的民法而言，就算是已經合法登記的土地，也有「時效取得地上權」制度。也就是說，當有人在別人的土地上，「和平地生活」20年以上後，法律非常重視這些人和土地的「有機連帶關係」、「歷史共同生活記憶」，可說是尊重「人權」、更甚於「財產權」。於是，法律賦予這些和平地在別人土地上生活的人，取得「使用」這塊土地的權利。這並不是說，土地所有人就會喪失了所有權，只是要把土地繼續給人使用而已，相對地，也可以收取一些土地的租金。

而法律之所以會如此安排，道理不難理解，它的精神是認為當一個人在某一塊土地上，都已經生活20年以上了，一定會產生環境與時空的熟悉度和親密感，有著共生共存的脈絡，不應輕易改變，就算一開始是「違法」佔用到別人的土地。這時侯，「所有權至上」的制度，就必須要有一些限縮，法律要求所有權人，也要尊重這種「以人為本」的生活秩序，不能隨便地以「合法」之名，想要人家搬家就要人家搬家、想叫人家拆房子就拆房子。這是我國早就行之有年的法律制度，尊重這個精神，才算是「合法」。

前述都還只是民法，也就是「私法」，是私人和私人之間的法律關係。私人間，都有可能不能隨便以「合法」之名，想要人家搬家拆房就要人家搬家拆房。更何況，現在的一方當事人是法務部，也就是國家，法律難道沒有要求國家更多、更高度的照顧人民義務嗎？答案是肯定的，只是，法務部裝聾作啞罷了。

政府機關在處理這些被佔有的國有土地時，依據的都是財政部的職權命令，它就是一個公法。然而，當法務部去告人民的時侯，故意或無知地，都採用私法、也就是民事起訴的方式為之，這可以說是一種典型的「公法遁入私法」。因為，公法裡有許許多多的原則，會拘束行政機關的行為，這些正是「依法行政」的真諦，法律要求行政機關不能隨意侵害人民。然而，當行政機關不想被拘束、不願履行照顧人民的義務時，就會千方百計「逃遁」到性質上比較自由的私法領域裡，以避免受到行政法與一些原理原則—例如，信賴保護原則、禁止濫用權利原則、比例原則—的監督。「華光社區」案，法務部口口聲聲「依法行政」，講的都是私人間的民法與強制執行法，彷彿所有的「公法」都與其無關，不真奇也怪哉？

於是，如果法務部對於「公法遁入私法」完全無知或無感，當然，也就不會在乎兩公約裡的「經濟社會文化公約」第11條與第4、7號一般性意見，對國家機關禁止強迫拆遷一系列的要求與義務了。法務部只要「巧妙地」逃出公法、遁入「私法」，一系列公法上的要求與義務，就會彷彿與其無涉，也不太在乎會否忝為兩公約的主管機關。再加上只會機械性適用法條、和法務部同鼻孔出氣、完全不會為人民權益把關、甚至懶得思考在私法領域裡適用公法原則可能性的法院之完美配合，司法災難戲碼就不斷上演。

有這樣的司法機關，還有誰會控管、誰能控管警察行使職權根本就是違法、而不是過當的問題呢？法務部與法院，默許警察在前一天、尚未執行民事強制執行前，就進行「封街」，也不在乎警察只是隨便弄了「職權行使法」第6條、第27條兩條法律，就大剌剌「封街、抓人」。殊不知這兩條是規定警察在「執行勤務時」的權限，並不是「創造勤務」給警察的規定。說的白話點，這兩條文並沒有給警察「封街」的權力，警方違法在先，民眾要求說明時又態度傲慢、置之不理，僅會恐嚇威脅民眾不要妨害公務，卻連「公務」是什麼、在哪裡都搞不清楚，最後導致「(警察)先鎮、(人民)後暴」，又是另一齣「官逼民反」的悲劇。

如果，我們希望台灣是一個民主與法治國家，就請不要再相信什麼「情、理、法」孰輕孰重的說詞了。其實，理想的法律，會把情與理都考慮進去。不細究法律的精神，僅說是啥「情、理、法」先後的問題，無形中，便承認了政府使用法律是正確的，實情卻非如此。我國的法律並沒有那麼差，或許，問題是出在執法的人吧！