【華光社區居住權論壇】個案中居住權如何受侵害？

2009年，我國簽署《公民與政治權利國際公約》及《經濟、社會與文化權利公約》（合稱「兩公約」），並通過《兩公約施行法》，此內國法化過程，使兩公約整併入我國法律體系，具法律之上、憲法之下的位階，具備內國法效力。

《經社文公約》第11條及第4號、第7號一般性意見，規定並說明了保障居住權之要件。2013年2月獲邀來台，審查我國人權落實狀況的國際人權專家，所提出之結論性意見，亦再度肯認並強調居住權保障之要件，更指出台灣政府在處理華光社區拆遷議題上，違反居住權之不當作為，認為政府「未給予符合國際人權標準的合適的替代住宅」。

諷刺的是，作為經社文公約一般性意見、相關文件屢屢強調應受保障的非正規住居居民，目前的司法判決不但沒有提供居民權利保障的先例，反而成為行政權以私法提告「拆屋還地、返還不當得利之訴」迫遷手段的幫兇，是「財產權」基底對都市歷史、都市公共性與「居住權」的漠視與侵害。

有鑑於我國實務、普羅大眾對於居住權的想像仍相當模糊而薄弱，【2014華光社區居住權法學論壇】的討論，將由華光社區與都市更新中的個案，如何受到訴訟提告的侵害開始。進一步，講者將探討兩公約條文、一般性意見、相關文件，對居住權的實體保障與程序保障，並藉由「兩公約之人權如何成為內國人權」等實踐方面的議題，進一步探討目前我國法制仍有何不足之處，最後將討論兩公約要如何落實在台灣的相關個案中。

第一場 華光社區個案中居住權如何受侵害

講者／吳栩臺（華光社區訪調小組）

大家現在看到的照片是華光社區在日治時代的照片，大家可以明顯的發現就是右邊，好像有一個很大的建築，那個是從日治時期就有的監獄。然後照片在你們的左邊是，大家可以看到非常整齊的日式的宿舍。然後，有一條道路，就是在照片的左邊中間，通到監獄就停下來了，那邊是現在的愛國東路。所以以前愛國東路是沒有通的，就到監獄就會停下來了，華光社區就是大概在這附近。

如果用現在的地區來看的話，就是現在旁邊已經有中正紀念堂了，然後中正國中、捷運站，就是非常精華的地段。然後再往那邊圖片的上方，甚至東門站永康街就在那邊。華光社區就在藍色圏起來的地方，所以從這兩張圖大家就可以發現華光社區的變化是非常大。它從日治時代刑務所到監獄口，以前是沒有華光社區這個名字的。因為大家會覺得我剛講的那個路口就是通到那邊，就進不去，愛國東路是沒有通的，所以華光社區當地的居名是叫它監獄口。至於華光社區怎麼出現的呢，是在法務部提告的時候才出現的，我們後來再講。接下來是誰會住在華光社區。

從日治的刑務所之後，國民政府就遷移來台灣，帶了非常多的人過來，非常多的人。那時市中心是在台北市的西區，這些比較沒有經濟資源、比較沒有背景脈絡的人，就會住在那時台北市比較偏遠的地方，包括現在的中山區，大安區，信義區等等。那時候，監獄旁邊沒有人要住，所以華光社區也來了非常多的人。

據統計，在民國五十二年的時候，有三分之一的家戶會住在所謂非正式住居裡面，然後我們會叫它違建，到民國六七零年代的時候，社區又來一群新的人，這群人就是我們叫他們城鄉移民。大概是所謂從農村業轉型之後，還有一些客家人，就是直接來到北部打拼。他們會先選擇來到華光社區來居住，因為這邊是房價最便宜的地方。這邊是他們可以負荷、可以在這邊脫貧的地方。再來就是社區會有中低階層的聚集，因為這地方實在是太便宜，房價房租等等，雖然是監獄的旁邊，可是還是會來非常多的人做一些小生意等等，所以社區會非常多的麵店，庶民經濟等等。看不到甚麼連鎖店。

再來就是，國民政府來接收日式宿舍之後，這個地方之前給日本刑務所用的宿舍，變成法務人員的宿舍。所以很多司法人員、法務部的官員會住在那邊。這是拆遷前的照片，社區就是隱藏在樹海裡面，非常特別。這是房子大概的樣貌，大家可以看到下面是水泥，然後上面就是遮板、木板直接搭上去的。通常是住民在一開始搬進來的時候，只會用到一樓；可是後來因為國民政府就也沒有要回去，或是二代的移民覺得空間不夠了，二樓就會慢慢搭建出來。如果在台北看到類似這種遮板建築下面是水泥的，通常就是所謂的非正式住居。

華光社區的人口組成與殊異的拆遷條件

然後法務部在處理華光社區時，要叫一個名字總不能叫監獄口，然後就取我們兩個里，一個以前叫金華里，還有光明里，合起來就叫華光社區。因為不好意思叫金光社區吧，聽起來就很奇怪，所以就叫華光社區。這個地方因為住了大概六百多戶，法務部將他們分成三種人，第一種是合法的眷舍，就是本來在法務人員分配到宿舍的人大概有192戶。再來就是所謂非法的眷舍，就是第二代繼續住在那邊或是有職務調動，可是他們調到司法院或是其它法務機構的這時，他們的宿舍沒有一起調動，這時候法務部就認定他們是非法眷舍，大約300多戶。最後也就是所謂違建戶，也就是最後處理，我們這次主要要討論的非正式住居的人。

他們碰到狀況是，合法眷舍約可以領到150萬到200萬的補助，然後搬家。非法眷舍就是騰空謙讓或自行拆屋還地，違建戶就是會被用民事訴訟去告拆屋還地、返還不當得利，跟強制執行。住在裡面的人，我大概有列出三種人，左上角的圖片是城鄉移民，右上角圖片是第一代，就是國民政府國共內戰來台灣的時候，就是兒子第二代續住在這邊。右下角那一戶就是社區的一家人，就是他們在拆遷前最後回到社區拍的照片，他們判決的不當得利是民事訴訟最後判下來是300萬，可是在7年的複利之後，他們家最後賠的不當得利是800萬。

華光社區面臨的迫遷惡法《處理原則》

至於處理華光社區，國家是用哪個法律呢，其實是沒有法律，是個處理原則，叫《各機關經管國有公用被占用不動產處理原則》。如果國家要處理被占用的公用不動產，主要有四個方式可以處理，就是「一、協調占用者黱空謙讓」，就是過去說你要不要搬走，「第二、協調地方政府以違建拆除」，第三個是訴訟，第四個是其它適當處理。

可是在實務上面會發生一件事就是一二都沒有什麼效果，因為一你叫我搬我也不會搬，二就是地方政府一定不會淌國有地的混水，因為這是國家（中央）的違建這樣，他們才不會想幹這些事情。四就是適當處理，所以想問大家（法律上）是有其它適當處理嗎？沒有吧！如果大家有想到答案可以分享。

所以通常在實務上的時候，各個機關會用的處理方式其實就是訴訟排除，然後對居民提出民事訴訟。然後居民就會控告一件事，就是，因為是民事訴訟，所以居民佔有在民事訴訟邏輯裡，一定會敗訴。因為你侵占國有地，所以你要拆屋還地，還我一塊地。判決確定之後，會執行然後限期拆屋還地、索取不當得利（土地的使用補償金）。最後不當得利會變成要凍結帳戶、扣薪三分之一，如果你錢不夠你還會被拍賣動產。可是這樣會有什麼問題呢？就是，居民不是應該在一審的時候和解就好了嗎，到底發生什麼事了？

非正式住居形成脈絡與處理政策流變

我們想要提出就是另一個觀點，就是在這個程序裡面忽視了什麼事情。主要就是如果我們回到非正式住居脈絡裡面，我們會發現的就是，當年政府沒有盡到他們的住宅政策責任。早年的時候，這種住宅其實我們不叫它違建，我們叫它克難住宅。

大概在民國38年到民國六七零年代的時候，他們不會叫自己違建。就跟我們現在台北的頂樓加蓋，我們不會叫頂樓加蓋叫違建，或許有時候會，他們也知道自己是違建，可是你們會叫他頂加。現在的政府也不會用一種態度就是，我要把頂樓加蓋全部清除的方式，去處理這些頂樓加蓋。因為如果清除的話，所有頂樓加蓋的人就是會暴動吧，選舉政權會發生危機這樣子。

如果我們把頂樓加蓋的脈絡，回到當年克難住宅的脈絡，有三分之一的人就是住在這些非正式住居裡面的話，其實當時的政權是不敢處理的。所謂的政權，那時候的國民政府要幹的只是要反攻大陸，反攻大陸前提下，住宅政策是缺乏的。所以，那時候這些居民就是住在這些地方，其實國家是負有責任的。過去的政府是怎麼去處理這些非正式住居的呢，其實他們也沒有用過大舉提告的手段，華光社區算第一例，至於之前政府怎麼處理的呢，大家可以看到我第二點的就是，

當年因為開始是政府要反攻，所以整個道路拆除違建的理由是防空疏散。如果你在國防要地上面的話你就要拆遷就要搬，然後你就要搬，我會找另外一塊地給你蓋，那時候羅斯福路就是這樣蓋起來的。這些人現在全部住到五分埔那邊去，可是他們現在也發生問題了。

再來就是第二階段美援進來了，那時候的處理方式是用國宅去安置。最後就是陳水扁市府時代的康樂里事件。那時候是發補償金然後搬走。那時候北市府就有說：如果你不搬走的話我要提告。其實沒有人被提告到，2000年華光社區的時候才大舉提告。

所以居民在認知所謂非正式住居的處理方式，他們不會覺得自己會被告，然後過去政府也沒有用過大舉訴訟的手段進行拆遷。第二是現行的法令上其實有更好的處理辦法，因為華光社區位居國有地，它隔壁的新隆國宅，你可以看到的旁邊有一些高樓，然後中正紀念堂回到當年脈絡的話，國民政府初期中正紀念堂當年是居民環繞四周，全部就像華光社區這種住宅。

可是怎麼會出現高樓呢？這幾年慢慢的處理慢慢的處理，最後剩下社區在這邊。隔壁的新隆國宅就是社區的對面，這些以前也是違建、非正式住居的地方，就是我剛剛講的新建國宅安置的方式。以居民的認知來說，他們不認為自己會被告，尤其是整個社區、整個地景變換的時候，他們覺得我只是差一條街，新隆國宅是市有地、而華光社區是國有地，我應該不會這樣被處理吧！

然後臺北市去處理新隆國宅整個市有地的處理，最後臺北市也因為康樂里的抗爭所以有第一個《台北市舉辦公共工程拆遷補償安置自治條例》。它中間有認定所謂的違建，就是52年之前舊有違建及既存違建，不過台北市要新建公共工程的時候，其實要考量到這些違建的形成脈絡、要賠多少錢。所以法令上是有更好的處理辦法，不是只有民事訴訟。

華光社區中的安置問題

好，接下來要聊的就是安置與處置的問題。當法務部對華光社區提告的時候，它其實不用安置裡面的居民，它只要對民提告就可以了。那這些居民會怎麼樣呢？社會局來處理，所以裡面的人會被怎麼對待？我就做了四張圖來說明這件事情。第一個是處理原則，其次是人跟家為一種地上物，你要清空然後還給我。法務部也說過，上面的家你可以帶走搬走，我只要地就可以了。可是這是非常奇怪的邏輯，如果離開人跟地的關係的時候，人就好像是地上物垃圾會被清理。

接下來是提告單位就只會把所謂的弱勢交給當地的社會局。可是這時候，社福單位其實沒有針對整個聚落型拆遷有配套的方式。比如說老人家，比如說鄰里網絡他們是沒有評估的，沒有社會網絡的評估，沒有這些老人家拆遷的評估。他們有只是有低收入戶的標準，還有老人津貼的發放。可是這樣子就會承襲到既有的社福的問題。當這些安置進行的時候，全部都依照社福問題，社福認定去做的時候會發生右下角一些案例。

有個老先生他想跟全家一起住，因為他家很弱勢，可是他發現社會局提供的安置資源只能住三個人，可是他家有五個人，所以另外兩個人被視為社福有能力的人，叫他去另外一邊去住，可是這很奇怪，他們家要住在一起的時候，他們家有老人家兩個，加一個智能障礙，他們要住在一起才能是全家，才能維持那個功能。所以當你這樣去拆散的時候，這樣子的安置其實是有問題的。

最後就是這些居民四散到臺北的各地，總會發生，譬如說這個余老先生安置在萬隆的時候，他的社工從大安區變成文山區。自從發現一件事情，就是文山區社工不懂華光社區處理的脈絡是什麼，他就當成一般的老人去處理。去看他的經濟狀況是如何，然後中間要接軌的時候就發生很多問題。再來就是，就算現在所謂的社福弱勢現在被停止追討不當得利，再隔幾年之後，他們的子孫也會繼續被討這筆錢。所以弱勢就是在擺脫弱勢之後，過了那個所得標準線之後，他們反而會被追取那個不當得利。這很奇怪，這好像他們要維持弱勢才不會追不當得利一樣。

第三，整個社區的社會網絡其實被拆散，沒有任何一個延續方式。所以提告單位其實要提告就可以了，他們不用去處理後來人的安置問題。再來就是，這些居民去哪裏了？政府提供資源，就是適合他們的嗎？照張圖來看，我們很明顯發現所有的居民在搬遷的時候，其實還是以自己去找房子為主，政府的資源…..是。當然第三點安康平宅提供低收入戶來住，全部都去住。然後中繼住宅是，沒有到低收入戶，可所得稍微符合社會住宅資格的話可以借住兩年。然後接下來你自己要去找房子。

這種條件導致的結果就是，兩年之後都還要再搬家一次。所以居民普遍都覺得這條件實在是太誇張了。而且中繼的地點是南港，非常遠的基河國宅。所以最後符合申請資格的只入住了不到三分之一的人，然後剩下的其他人都自行去找辦法。所以，政府的安置資源其實是對這些居民是不適宜的。他們是不會選擇這個方式的。

拆遷過程不符兩公約之要求

再來就是討論法務部在提告這些居民的時候有沒有協商，就是兩公約方面要真誠協商。其實法務部宣稱有真誠協商，但是訴訟提告過程其實標準非常不一致的，當有些人可以和解，可有些人卻不可以和解，然後和解的時候沒有辦法和解。有些人會告訴你說，不然你先拆了房子我們再來和解好了。再來就是，你拆了房子你還是得付我不當得利才能和解。可是條件其實居民都沒有辦法接受。

好再來就是，我剛剛講的就是在民法脈絡之下，其實沒有考慮到居民過去的社區脈絡，歷史經驗，還有安置方案。就直接把這塊地遷移的時候，完全不是一個合理的方式。再來就是強制執行，華光社區拆遷的時候如果大家還記得的話，其實是有很大的抗爭的，可是民事上法務部作為一個執行單位，它調了五六百警力去把它清掉，就是把所有在前面的學生清掉，過程之中，在處理這個民事糾紛上面移送了五十幾個學生，然後大家都被提起刑事訴訟。直到現在所有的學生，因為在抗爭華光社區非正式住居的時候，到現在都還在接受調查。

然後我們呢？這個訪調小組，認為應該這樣做會比較好。第一個是，我們覺得要真誠協商，然後要告知處理的時程、未來的用途、採納的意見。為什麼會講未來的用途呢？因為其實這塊地未來要怎麼用其實是不知道的。這塊地被清理法務部收回去，是要看到空空的一片，接下來它會標售給財團。可是這塊地已經拆了，已經空了一年了，華光社區還是個空地。大家如果有空可以繞過去的話，就會發現就是雜草。他們也沒有採納居民從前為何住到這裡的脈絡、監獄的脈絡什麼都沒有。

再來第二點，應該要確認這些所有的人有替代的住所，才能拆遷。而不是直到我們在抗議，或是社會局在提供的時候，提告完你才找安置資源，是件奇怪的事情。你應該先確認他們有替代的住所，你再提告吧。如果你要真的要提告的話，你如果沒有確定他們有住，你就叫他把我的屋子還來，那他要住哪裡？其實是不知道的。然後就是強制驅逐，其實是最後才能用手段。然後要提供居民就是救濟的管道。

非正式住居處理政策的跨國差異

最後又拉到其它國家是怎麼處理的，怎麼處理這些非正式住居、這些違建，像香港，他們就是有一個很大很大的違建聚落發生火災，他們就實施公屋政策，他們公屋政策脈絡是這樣子，所以他們公屋是會提供給違建，他們就寮屋是會提供一定的比例去安置。

然後在南韓的話，如果要做一塊地的開發，也要提供一定的比例，就是去蓋社會住宅，然後提供這些違建安置。在拉丁美洲因為他們都市化很快速，所以一群人就是住在都市的邊緣，他們也叫違建，可是太大量了，拉美的都市是非常大的，政府就會給他們就地合法化，然後政府提供一些經費去建造去修膳這樣子。至於南非的例子就比較特別，等一下的溫律師應該會討論到，他們是有憲法的判決。

不應切割開發與規劃、保障居住權

最後想要再跟大家講一下，這塊地處理辦法還有什麼問題。這其實他是切割所謂的開發跟規劃，政府好像是把地收回來買給財團，可是收回來的過程跟它未來規劃好像是切開來。可是以前是政府要做一個什麼事情要先講，最後它好像就只是政府法務部作為一種推土機，財政部做一種規劃，就是販買國土的一種機器。它其實讓政府卸除照顧人民的責任，法務部就作為民事上的債權人去收回的單位而已。

我們覺得這樣子的切割是有問題的，如果你用國土活化招標華光社區這塊地的時候，其實一招標要七八十年，這塊地要怎麼使用，就由得標單位，也就是財團去決定的。其實我們是覺得這是變相販售國土。最後就是，如果這個《處理原則》再繼續在施行的話，還是會有很多問題，因為現在國有地才正在開始緊鑼密鼓的處理，接下來還有非常多、大量的非正式住居需要處理。所以需要大家繼續關注。好！我們介紹到這邊，謝謝大家。然後接下來的是都更盟的至誠，他介紹的是都更所發生的事情。

～以上為本論壇第1場 華光社區個案中居住權如何受侵害～