司改、憲改、拚經濟

與法務部有關的委員被認為在司法改革國是會議第3組中分進合擊，嘗試儘量拖延檢察官的身分定位問題的議程。法務部以及幾位相關人員似乎嘗試要最大限度維持現狀。如果這確實是法務部的立場，那麼這顯然違背多數法律專業人員與公眾對制度危機的體認。但另一方面，一些民間團體的成員希望開啟檢察官身分相關討論而被拋出的一些想法，尤其是「審檢分隸或分立的下一步，就是讓檢察官成為行政官，因為檢察官應該是行政官」這個主張也不高明。

請讀者容我在此擱置先前關於檢察官制度已經發表過的看法。作為批評、整合與超越法務部與民團雙方立場的嘗試，我主張：檢察署與檢察官全面回歸司法院不妨作為司改國是會議第3組的早收共識之一。以下我將儘量簡短說明這個主張為何可能是法務部與檢察官行政官化的民間團體之間的共識，為何值得儘早確定，以及為何這個共識同時具有司法改革、憲政改革與──國人最愛的──拚經濟等三重意義。

一、一個「（只）違憲20年」的傳說

檢察官應以憲法和刑事訴訟法高度，調控警方蒐證。

從中華民國在中國時代的立法背景可以理解，根據法國、德國與日本的經驗制定出來的法院組織法中原本就將法官與檢察官並列為司法官。日治時期在台灣執行職務的司法官也同時包含法官與檢察官。但這是1945年以前以歐陸制度為主流的世界觀。1945年以後英美普通法就是好、所謂對抗式刑事訴訟制度就是好的觀點風行冷戰下的美國陣營。其後果之一是司法官只能等於當時仍稱為推事的法官，至於「司」這個字是什麼意思也不重要了。當然，1945年以來條約、法律與學說在防禦權上的進步，會改變1945年以前就存在的司法制度運作方式。我並非主張只要回到1930年代的法院組織法「就好了」。

或許是受到了戰後美國司法制度的影響，聲請了釋字第86號解釋的監察委員就把釋字第13號（1953年）解讀為「各級法院配置之檢察署或檢察處不應由司法院管轄，固無疑義」。拋出檢察官應該是行政官這個看法的民間團體或許也是這樣想。然而，這個看法也扭曲了釋字第13號的明文。這號解釋說：「憲法第81條所稱之法官，係指同法第80條之法官而言，不包含檢察官在內。但實任檢察官之保障，依同法第82條，及法院組織法第40條第2項之規定，除轉調外，與實任推事同」。假如大法官認為檢察官「無疑」應該隸屬於司法行政部、也就是後來的法務部，怎麼會寫出「依同法（也就是憲法）第82條」呢？



因此，釋字第86號正確的意旨是：1960年之前司法行政部掌管的高等法院及分院與地方法院，包括檢察官在內，全都應該回歸司法院。監察院的「固無疑義」只是自我感覺良好。的確，解釋文中提到「司法院掌理 …… 審判」。但如果把這號解釋窄化為只有負責審判工作的法官應該隸屬司法院，檢察官隸屬司法行政部，難道公設辯護人、公證人、執行處、提存所與早就應該存在的登記處這些「行政業務」，都應該劃歸司法行政部嗎？

值得附帶一提的是，從時空背景來看，釋字第86號非常有勇氣。當時的大法官們是在蔣中正違憲修改臨時條款，開始第3任總統任期，並開始整肅雷震以後作成了這號被蔣政權已讀不回的解釋。而不只是法務部，憲政主義的支持者今天還在辜負這個勇氣。

二、為何「檢察官回歸司法院」可以是法務部與主張檢察官應行政官化的民間團體的共識？為何應該早收？

釋字第86號只是闡釋中華民國憲法本文的意旨。這部憲法的正當性在台灣有問題。這個意旨也不見得最符合今日台灣社會的需求。人們當然可以不以這部憲法的本文為前提來討論什麼是適合今日台灣的司法制度。但是在尚未全面修憲或制憲以前，釋字第86號仍然不失為現狀下合憲且合理的討論基礎。

對法務部而言，我相信釋字第86號不僅可以支持全體檢察官的司法官身分，安定檢察官的士氣，也可以支持包括「院檢預算平衡」等法務部提到司改國是會議第3組中的議題。司法院許院長一定會作最妥善的安排，不會輸給同年的法務部邱部長。

對於主張檢察官應行政官化的民間團體，其主張的必然結果之一是檢察官早晚要回歸司法院，問題只在於他們回歸以後的工作安排。即使未來在行政權下設置僅有行政官身分的公訴人，我相信這些民間團體也會接受已經通過司法官特考的人員仍然應該保有現制賦予的身分。讓檢察官回歸司法院之後，司法院再去傷腦筋如何找事給他們做。

如果檢察官回歸司法院符合大法官的解釋，又可以同時滿足法務部與主張檢察官應行政官化的民間團體雙方的主張，與其由雙方繼續動員打筆仗，或者抱怨發言時間2分鐘不夠用，現在就立刻列為共識，才能讓這一組裡的非法律專長委員們充分討論。除非打筆仗耽擱議程、讓非法律專長委員說不上話是前述雙方的共識。

三、為何「檢察官回歸司法院」成為早收共識既是司法改革，又是憲政改革，還會拚經濟？

從實體上來說，實現57年前就已經作成的大法官解釋本身就具有司法改革的意義。對於司改國是會議的進行而言，讓檢察官回歸司法院成為早收共識可以立刻減少一個司改國是會議中的重要議題，消除許多檢察官對職涯的疑慮，並緩解檢察官與民間團體的對立。

憲政改革的意義則在於：法務部讓檢察官回到司法院以後，台灣社會才有機會讓法務部成為代表國家實踐法治的最重要行政機關，而不再只是一個治安機關。

幾乎每個上軌道的法治國家都有一位最高法律顧問，也有為數眾多的政府法律人員。這種龐大團隊的工作是統合行政部門的法律立場與見解，不讓機關各行其是而導致互相矛盾或顧此失彼。這種團隊的存在可以使行政部門代表國家在法院應訴的時候，有跨越政權的穩定立場。對於政治承諾最後落實為法律條文的國家而言，這種團隊的工作具有核心的重要性。日前我轉載的致詞中提及的美國檢察總長（solicitor general）與其團隊只是其中一個例子。英格蘭與威爾斯檢察總長（Attorney General）下的政府法務部門（Government Legal Department, GLD）為檢察總長管理政府律師團隊。這個團隊光是民事與歐洲業務的人數就達到400名。法國在普通審判權中檢察官與行政審判權中表達獨立法律意見的報告官（rapporteur public，過去的政府代表 commissaire du gouvernement）都是由精英司法人員組成。這樣的制度更進一步影響了今日的歐盟法院運作。相類似的安排是日本由常任文官組成的內閣法制局發揮這個功能。從而使得法務大臣的重要性下降（另可參照釋字第743號蔡炯燉大法官意見書）。

而台灣的法務部，即使其他行政機關的法律意見再爛、再荒唐，也無權說三道四。法治品質的提升跟下水道接管一樣，不是很「有感」的工作。因而各國的政府最高法律顧問機關往往傾向於非政治化。這當然不是想紅的內閣閣員願意做的事情。

讓法務部「轉型」，或跟上法治國家的常態，成為整個行政部門的法律意見提供者，有長期與短期的拚經濟效果。當然，萬事都靠政治承諾撨來撨去，也是一種過日子的辦法。但是長期而言，絕大多數的投資者與企業經營者不見得要「好」的制度，而是要穩定、可預期的制度。台灣社會的各種聲音如果透過國會議員制定了法律，也要讓法律可以運作下去，支持候選人與遊說的努力才有意義。穩定、可預期的制度需要行政部門的橫向協調。這不僅是所有橫向分工的組織必定存在的問題，威權體制的國民黨中常會消失後，台灣社會還在尋找取代以黨治國橫向協調的方案。選日不如撞日，把檢察官還給司法院，未來讓法務部透過統合法律意見來改善台灣的法治環境，可能會提高法律執行的可預期性。

四、結語

今日的台灣社會需要常常捫心自問：國民黨最擅長制定一堆法律不遵守，設了一堆制度再走後門；是否只要換個政黨照著走前門執行，這些法律和制度就能真正像是一個國家該有的樣子。司改國是會議中浮現了檢察官定位的問題，在我看來是一個極佳的契機。