從川普「禁穆令」解析美國三權制衡機制與民間力量

上星期，美國總統川普簽署了兩項涉及移民而執行手段充滿爭議的行政命令，其一是要求延長加蓋美國與墨西哥邊境的牆，其二是被戲稱為禁止穆斯林入境，旨在保護美國防免外國恐怖份子進入之行政命令。後者在施行後，除了行政機關必須琢磨具體執行方式之外，也展現行政權、立法權與司法權三權制衡。

該行政命令要求120天內禁止難民入境，90天內禁止值得關注的七個國家人民入境，對於敘利亞難民則是無限期禁止。七國指的是伊朗、伊拉克、利比亞、索馬利亞、蘇丹、敘利亞和葉門。受影響的簽證類別，包括觀光簽證、學生簽證F-1和工作簽證H1-b等簽證，但排除外交簽證。此行政命令於一月二十七日週五發布後，引發多方關注與討論。

在該行政命令簽署前登機、行政命令簽署後抵達美國的相關國家人士，被滯留於機場，包括具備相關國家國籍之綠卡持有者，直到週日白宮幕僚長Reince Priebus表示，此政策不影響綠卡持有人。行政命令簽署後，原本要前往美國的相關旅客，在出發地被禁止登機。經過幾日思辨，美國司法部代理總檢察長Sally Q. Yates於三十日表示自己不認為該行政命令合法，因此要求司法部人員不得為該行政命令辯護，隨後即遭川普革職。

公民社會出力救援受侵害者

受此行政命令影響而在抵達美國機場後被拘留者，或是已在美國境內但因此不敢出境者，有學生、難民、在美國生活或工作多年的人。美國公民自由聯盟等民間團體，代表抵達機場受拘留者向地方法院提出人身保護令 (the writ of habeas corpus) 聲請。目前包括維吉尼亞州、麻州與加州地方法院，已有數個地方法院作出裁決，尚有三十多個聲請案在審。

美國大學(American University)法學院召開論壇，從法律和公民動員層面，討論該行政命令適法性，並簡述法學院學生、律師以及其他關心此議題的民眾能如何貢獻一己之力。喬治城大學法學院三位教授，也從國內法和國際法角度討論相關行政命令法源。以下總結各教授觀點，配合筆者觀察，簡要解析三權制衡運行以及公民社會如何發揮力量。

法律方面，國際法、行政法與憲法對此議題，皆有所適用。以國際法而言，美國雖非1951年關於難民地位公約締約國，但其簽署了該公約1967年議定書。近代難民法機制乃因應納粹政權對猶太人大屠殺的歷史而生，其中，符合一定條件下，若將尋求庇護者遣送回國可能使其遭受不利，國家具有不得將其遣返之義務。此外，美國亦簽署反酷刑公約以及公民與政治權利公約，此兩項公約也體現相關精神。這些公約與議定書皆已內國法化，例如1980年難民法，因此拘束美國。在內國法層面， 美國境內居民，即便非美國公民，皆受憲法第五修正案正當程序保障，也可透過聲請人身保護令來挑戰行政羈押。

法界認川普反恐令違憲

在行政權權限方面，總統依照憲法第二條行使行政權，發布行政命令，但也須遵守憲法。雖然行政機關在移民政策方面，有高度權限，但也不得違憲。行政命令制定初衷，乃表達立場而非造法，蓋造法原則上乃立法部門之權責。本行政命令目的為保護美國免受恐怖份子攻擊，手段為即刻禁止難民以及被點名國家的國民入境美國。依照1952年移民與國籍法，字面上，總統得決定禁止哪些人入境。但法律適用上，此次禁止範圍之廣，前所未見。

若與歐巴馬政府於2011年做出的旅遊禁令相比，川普政府此行政命令讓人質疑其手段充滿恣意性。歐巴馬之旅遊禁令背景源於2011年，肯德基州兩位來自伊拉克具備難民身份者被發現他們在伊拉克曾經以炸彈攻擊美軍。此事實引發美國移民、國土安全與情報部門高度警戒，因此歐巴馬政府勒令從中檢討在難民申請者的審核過程中，是否有疏漏，而針對伊拉克難民頒布禁令。

川普政府之行政命令，在目前媒體以及研究單位公佈之事證下，似無此等具體疑慮，且影響層面廣泛，雖然表面上不是針對任何宗教，一視同仁，但實際執行上，直指穆斯林。又，行政命令提及，少數宗教者，仍可能透過難民機制到美國，但1980難民法並未授權行政機關基於難民的宗教信仰做區別待遇。因此，雖然司法部法律顧問室審核文件後，表示行政命令合法，此行政命令被一些法界人士認為表面合法，實則手段與目的之間關連屬不當連結，乃為恣意，也被質疑違反美國憲法第一修正案宗教自由保障。

官民措手不及 執行面無所適從

立法權在此議題上，除了透過尋求跨黨派支持，推出立法提案，由於總統內閣名單被提名人尚須國會批准，亦可透過延長此程序，發揮國會力量，與行政權制衡。在地方層面，由於民意代表需要選民支持，民眾亦可聯絡民意代表，表達意見。

實際上，就筆者所知，在此行政命令發佈前，依照2015年改進免簽計劃與防免恐怖份子旅遊法案，如果持有免簽證國家護照但曾於2011年三月一日之後到過伊朗、伊拉克、利比亞、索馬利亞、蘇丹、敘利亞或葉門者，或是同時持有伊朗、伊拉克、蘇丹或敘利亞國籍者，不得透過免簽計劃進入美國。與系爭適法性受質疑的行政命令相較，雖然點名國家相似甚至相同，而且2015法案通過時，沒有什麼媒體報導討論，但兩者手段強度與廣度不同；此行政命令的強度與廣度高非常多。

另外，在制訂過程上， 此行政命令讓民眾與許多政府單位措手不及。以往行政命令在制訂過程中，多半會知會相關部門，也請各部門出具意見書，作為行政命令內容參考依據。此次有許多行政部門首長，包括總統內閣各部提名人，是當天才知道行政命令內容，因此不知道具體該如何執行，可能無限上綱，可能質疑，也可能無所適從。

試探權力極限？ 分權制衡展現力量

基於以上分析，筆者以為，本行政命令之策略與內容確實值得商榷，尤其執行上包山包海，可能牽動美國與各國的關係，長期而言，是否真的符合美國利益？什麼是美國利益？誰代表美國利益？從另一個角度來看，也可能是試探權力極限，同時兌現競選時的說詞，雷厲風行，也不像之前政治菁英的執政方式，而可能與各國進行更多外交斡旋談判，以商業手段經營政府。但行政命令的文字，在撰寫技術上，若非試水溫，則其文字有許多需要探究的地方，蓋實際執行，產生諸多問題，雖說引發民怨，但也有人支持，因此也不排除這就是此政權想建立的形象。

而從媒體報導重心，筆者以為，亦可觀察媒體報導之風向。以主流媒體報導而言，在手段之外，僅少數提及行政命令全文內容，例如文本中，納入一些難民法的用語，也要求行政單位調查呈報多少美國境內外國人曾進行對女性基於性別的暴力行為或榮譽處決。此等行政命令，綁在外國恐怖份子的大框架下，且所謂外國人，若包含外國出生的人，則會讓人質疑此政策是否依照原生國家，歧視外國出生者。另外，行政命令並言及，美國不該讓對美國建國基本原則有敵意的人士入境，例如性別暴力者，或是基於種族、性別或性傾向而壓迫美國人的人。若思考幾項備受爭議的行政命令執行手段，究竟這些手段是否遵行美國建國原則，也有討論空間。

在民間層面，週末，在紐約和華盛頓特區等地，民眾也走上街頭抗議。諸多難民或移民相關的非政府組織，透過媒體和電子郵件讓民眾關注此行政命令帶來的影響，並號召律師至機場輪班待命。然而，筆者以為，號召律師在機場輪班，對於受影響的人，實質意義不大，更多是激發情緒效果以及媒體關注。要即時幫助受羈押者，以司法途徑而言，聲請人身保護令乃目前最直接快速的途徑，而且最終目的應為走向美國最高法院，但具體要什麼時候能讓最高法院聽審，尚難以預測。相關訴訟，需要行政法、憲法與國際法專業，因此，具備此等專業的組織，例如美國自由聯盟，在此產生影響力。 在社群媒體宣傳下，美國公民自由聯盟等組織也因此獲得多方捐款。

行政權、立法權與司法權在此展現制衡力量。未來仍可持續關注本議題發展。