回歸徵收法理：區段徵收30年的人權反省 (2) 三階變二階？

三階變二階之作法與目的

土地徵收條例在民國89年2月公布實施，土徵條例裡面就直接訂定未來有關徵收審議需經過一個委員會，因此設置「土地徵收審議委員會」，後來改成「土地徵收審議小組」，相關區段徵收案件須透過這個土地徵收審議小組審議。

在土地徵收條例公布施行以後，大概有兩個事項會進入小組審議。第一個就是抵價地的比例，只要抵價地比率不是50%，依照法令規定須經中央主管機關同意，這部份會提到土地徵收審議小組去做審議。另一個就是區段徵收計畫書的核定，這部份我們會送到土地徵收審議小組去做審議。

到101年土地徵收條例修正，增訂了有關針對公益性、必要性的審議事項。針對公益性、必要性的審議，我們擔心如果公益性、必要性是在計畫書的階段去做審議，萬一開發區的公益性、必要性不足，在擬訂計畫前的相關行政作業會有行政資源浪費的問題，會有需要重新回去都市計畫的情況。因此我們把公益性、必要性的審議提前到都市計畫審議階段，在該階段我們不叫「審議」，而是「報告」。在都市計畫審定前，須先至土地徵收審議小組報告公益性、必要性，我們會針對他的報告提出相關建議，將這些建議送回都委會，讓都委會在審都市計畫案時作為參考。

因此在101年增加公益性、必要性的報告，從原來兩階段變為三階段。第一個階段是回到土地徵收小組進行公益性、必要性的報告，第二階段原本僅為抵價地比例的報告，因為101年後多了公益性、必要性的報告，我們認為開發範圍的審議，其實也涉及到公益性、必要性，101年後我們把開發範圍也提前到土地徵收審議小組來做審議。第二階段即是我們所謂的開發範圍的審議跟抵價地比例的審議。第三階段維持區段徵收計畫書的審議。

目前的審議機制是三個階段，第一個是公益性、必要性的審議，第二個是開發範圍、抵價地比例的審議，最後一個階段進到區段徵收計畫書的審議。

去年底，因行政院召開「加速投資台灣專案會議」，主要解決目前投資建設有無欠缺的情況，其中一項即為「用地缺乏」。會議中指示到希望內政部能夠回應目前社會要求，針對相關的審議程序進行檢討，其中提到區段徵收的審議作業程序，希望能從三階段改進為兩階段。

內政部進行檢討後，未來內政部將開發案件大概分為兩種類型，第一種屬於重大投資開發案件，該類型案件未來會先進入都委會，進到都委會後，因營建署會先依據〈重大投資開發案件都市計畫聯席審議作業辦法〉認定案件是否屬於重大投資開發案，再來營建署會召集地政司召開幕僚作業會議，在幕僚作業會議針對開發案討論，以未來政策方向作為審議參考。未來需地機關會就開發範圍及抵價地比例的部分進行自評，自評完後一併放入將來的公益性、必要性報告，讓土地徵收審議小組審議。這個審議是一個預審的作業，我們將原來在都市計畫審定後要辦的審議提前，希望能在都市計畫階段先做開發範圍跟抵價地比例的預審作業。

這樣的改變對於開發方式其實是有利的，以往在都市計畫審定後再去看整個開發範圍跟比例時，我們常常發現會有一些跟都市計畫相關的問題出現，這些問題導致我們還是要回去檢討或修正都市計畫。所以如果我們把開發範圍跟抵價地比例先提到都市計畫階段預審，相關問題會在這個階段出現，我們可將相關問題併同針對公益性、必要性所提意見，提交都委會作為審議的參考。

以往這部分因為是屬於都市計畫階段，因此意見進入都委會後，僅供都委會在審查都市計畫案時參考，這一次有一個比較重大的突破是，未來這些案件進入都委會後，我們希望都委會比照人民陳情案件的處理方式，對這些意見提出採納或不採納的理由。未來有關區段徵收範圍、抵價地比例遇到問題時，將以都委會意見為主，未來對整個審議的效能有提升的作用。

現在三階段變為兩階段，是把原來第二階段的區段徵收範圍、抵價地比例審議提前到公益性、必要性的部份進行預審作業。接下來就是都市計畫審定以後，依照程序還是要有開發範圍跟抵價地比例的報核作業，相關計畫進入內政部後會進行檢視，在公益性、必要性報告的時，我們提出的相關意見是否有處理或解決，若仍有一些意見未被處理，我們將再提至土地徵收小組釐清。

若有「情事變更」情形，例如原來在公益性、必要性所提報的開發範圍到了正式報告時增加了，或者是抵價地比例與原先提報的比例是減少的，我們認為還是要再提土地徵收審議小組做釐清；若經過幕僚作業審核以後，沒有情事變更的情況，就依內政部審核後逕予核定的方式辦理。雖然沒有第二個階段，但事實上如果情事有變更，我們還是會再提土地徵收審議小組。

那第三個階段就是所謂的區段徵收計畫書及土地徵收審議小組審議，這個部份我們還是繼續維持，因為在區段徵收範圍跟抵價地比例核定後，要進到計畫書報核，中間還有很多作業需要進行。例如協議價購、召開公聽會、讓民眾陳述意見，這些程序是否有進行，後續我們在土地徵收審議小組審議時，會去查核相關的程序。

為了讓預審作業能夠順利進行，我們設計了兩個表格，一個是針對區段徵收開發範圍的部分，其中的評估事項都是以往土地徵收審議小組委員在審理開發範圍時所碰到的問題或提出來的要求，經過我們綜合整理，希望未來審理區段徵收範圍時能盡量聚焦，先請需用土地人針對這些評估事項做說明。評估後若符合將有預審結果；若需要補充，再將需要補充的意見列出來，未來區段徵收開發範圍正式報核時，我們再針對需要補充說明的部分，去釐清在都委會時是否有回應意見？如果說是屬於後續區段徵收作業，需用土地人處理情況如何？在後續正式報核時將進行檢視，這是我們所針對所謂預審作業我們做出來一些相關的表格，請各位參考。抵價地比例的部分相同，此部分的評估事項也是以往委員在審核抵價地比例時提出的相關問題，需要需用土地人說明或釐清。

這次三階段改為二階段，並沒有違反現行的法令，法令規定上也無變動，事實上審議程序也未減少，僅是將開發範圍、抵價地比例的審議提前預審，主要目的是提高審議效能，不希望一直在做審議。另外也消弭外界在質疑內政部都委會、土徵小組間審議權責重疊的爭議，以往質疑開發案已經經過都委會審議了，為何到土地徵收審議小組依然有許多意見，此即審議權責重疊的爭議。這部份爭議未來是要求都委會針對相關意見做具體的審議及回應，並做出採納或不採納理由，依都委會所提出來的理由為主，這以上是針對三階變二階，我們內政部希望達到的效果。

戴秀雄小結：應思考簡化程序之內部邏輯

三階段變二階段，基本上維持了必須在前端的都市計畫階段就要做公益性、必要性的檢視，以「計畫附隨性徵收」來說，前端計畫的時候不確認，到後面都太晚。所以，目前官方所思考方向來看，目前只要不省最前端計畫階段的檢視，看起來似乎還OK。不過我也提供給地政司思考：前面審公益性、必要性時，徵收範圍、抵價地比例都還未確定，抵價地比例也就算了，空間範圍未確定如何審公益性、必要性？如果區段徵收空間範圍大概要多大都不確定，那公益性、必要性那不是審假的嗎？提供給地政司先回去思考。起碼我最擔心的就是前端被省掉，看來目前前端不至於被省掉，可是整個內部邏輯上好像有再討論的空間。

大家可能要思考一個問題，大面積整體開發真的可以作為徵收的原因嗎？尤其大型公共建設，例如高鐵站，高鐵站徵收後還能發回抵費地的話，表示那些地公共設施沒用到，如果沒用到，這真的有必要性嗎？還是它的必要性是建立在幫政府墊付財務需求？如果是的話，事理上我能了解是為了財務考量，可是法理上真的可以如此嗎？

我想這個問題我留給大家，因為我不想為討論預設立場，雖然我明顯是反對派的，但是我還是希望大家能夠一起思考。因為有時如果制度沒有到完全爛掉的話，確實有很多是可以再改善就行的。如果大家有good idea，可以提供給地政司，大家一起來改善區段徵收。