回歸徵收法理：區段徵收30年的人權反省 (4) 綜合討論

林家正（內政部地政司簡任視察）

基本上這是一個非常複雜的問題，涉及到公共政策及土地利用的審議制度設計：本次研討會探討區段徵收審議「3階變2階」制度設計的變革，最主要的目的其實是為了讓土地使用計畫與區段徵收計畫的審議，能夠更加緊密銜接，並透過區段徵收案件審議流程的整併調整，讓整個審議過程能夠更加周延且有效率。

區段徵收案件的辦理流程主要可以分為3個部分，首先是事業計畫的擬定，其次是土地使用計畫(如都市計畫變更)的審議定案，最後經過區段徵收計畫審議核准後執行。而內政部土徵小組在區段徵收審議過程中，並分為「公益性及必要性報告」、「徵收範圍及抵價地比例審議」，以及「區段徵收計畫審議」3個審議階段。

區段徵收審議「3階變2階」制度設計變革說明

在審議過程中，我們經常會面對民眾提出以下問題：第一個是「為什麼要去徵收優良農地、特農區土地？」第二個是「為什麼有這麼多區段徵收需要被進行？」第三個問題是「為什麼要選在這個地方進行區段徵收？」而這些問題，其實在本質上都與土地使用計畫(都市計畫)密切相關，但現行制度卻留至土地使用計畫審定後，在區段徵收計畫之「徵收範圍及抵價地比例」審議階段再提出檢視與討論，容有改進的空間。

所以，我們提出區段徵收審議「3階變2階」制度設計的變革，最主要目的就是希望能將民眾關心上述區段徵收用地的區位與範圍等問題，即土徵小組「徵收範圍及抵價地比例審議」程序，能提前於「公益性及必要性」報告時一併辦理，並將相關意見提供給都委會審議時一併納入討論，期使整個區段徵收案件的審議流程能夠更周延有效。否則，一個區段徵收案件，在歷經多年的都市計畫審議定案後，但等到了區段徵收「徵收範圍及抵價地比例」審議階段再來討論其開發區位與範圍的必要性，如果其意見與都委會審議結果不同，甚而必須重新修正，將造成時間與資源的浪費。

另就前一場簡報提到土地徵收與都市計畫的關係，我個人傾向認為區段徵收係具有都市計畫附隨性徵收的性質。又如辛老師所說，有許多在區段徵收階段的審議事項，其實已經在都市計畫審議階段中處理，這也是為什麼我們要去調整現行區段徵收審議流程，希望能在都市計畫審議階段，即同時進行區段徵收範圍的審議，期將與都市計畫有關問題，提前反映，並在都市計畫審議階段一併處理。

而國土計畫與都市計畫、土地徵收3者間也必須作一緊密的結合，透過上位之全國國土計畫對於城鄉發展區域的分派，發展次序與區位的安排，以確保國土合理利用與秩序，以及區段徵收開發的必要性。

維持區段徵收制度的看法

目前土地開發制度除民眾自主協議開發，例如協議合建或開發許可外。就國家重大公共建設而言，因為民間較難自行開發故需要國家介入，現行方式主要可分區段徵收、市地重劃、一般徵收3種。

以市地重劃來說，市地重劃的性質是一個地籍整理的概念，就是把一個區域內的土地重新交換分合，並由所有權人負擔公共設施及重劃費用，但在執行上仍有一些侷限性，包括：第一、重劃是採原地分配（編者註：原位次分配原則）；第二、民眾負擔的是鄰里的道路等等；但如果遇到國家需要進行大規模的開發建設，例如桃園機場航空城計畫，需要集中取得大面積機場跑道土地，勢必就無法原位次分配。

另以一般徵收而言，其實有部分所有權人覺得只能獲得價金的補償，而無法分享開發之後的土地利益，故不願意選擇此方式。

以上分析，區段徵收仍有存在的必要，後續將是在這個制度下，應該要做哪些改進？

其實土地徵收條例在101年修法時，已經有修正納入公益性、必要性的評估審查機制。在整個區段徵收案件審議中，我們第一個考慮到的不是財務平衡到底可不可行，而是開發的公益性與必要性何在，這也是我們在區段徵收第一個審議階段就要去處理的議題，這部分我們要先予澄清。

另外，區段徵收相對於市地重劃還有的一個優點，就是可以規劃安置計畫。因為市地重劃後的土地將分配於原所有權人，所以要再自行興建安置住宅等，其實不太容易。但以先前士林北投科技園區的區段徵收案為例，即可先利用區內土地興建安置住宅，讓民眾搬入後再進行後續開發拆遷，使得侵害減小。基於以上理由，我們認為現階段區段徵收制度仍有保留的必要。

但是區段徵收制度仍有改進空間，如科長所說，我們目前有幾個修法重點：第一為公益性及必要性的加強及落實，第二為加強正當行政程序跟民眾參與，雖然現在已有公聽會聽取民眾意見機制，未來在聽證的部分，我們希望能在興辦事業階段就先處理，使需用土地人可以確認開發的公益性及必要性，最後徵收階段如有必要，仍可依法舉辦聽證。

最後，有學者認為現行區段徵收制度是具有合作開發的性質，但它還是一種強制性的做法，所以我們現在也在思考是否可能發展出一種由土地所有權人跟政府共同協議開發的方式，改善徵收強制性的問題。

徐世榮（政治大學地政學系教授）

感謝簡任視察的分享，接下來我們將時間留給在場觀眾發問。

竹東二重埔自救會提問

我是竹東二重埔自救會的會長，我要講的是屬於早期新竹科學園區第三期的案子，從民國60幾年到現在，已經抗爭38年，人生有幾個38年？竹科三期在80幾年時國科會、竹科管理處也發文說不需要徵地，但為什麼新竹縣政府一直咬著這塊地不放？開始進行所謂的工研院附近的都市計畫？

竹東地區的都市計畫，區公所沒有意見，皆由新竹縣政府主導，公聽會可以當說明會嗎？講給大家聽一聽就好了嗎？從自救會第一代會長到現在，這樣一個徵收案件能讓他繼續執行嗎？人民只是希望能有一個安居樂業的環境。

士林北投科技園區居民提問

我是居住在士林北投科技園區的居民，現在這個徵收案已經到了第二期拆遷的狀況，細部計畫是民國98年頒布的，整個程序中居民最有感的的確是在補償的部分，但前面的參與根本沒有機會，因為開會的時間在白天，年輕人出外工作，家中的老人家又不識字， 他們覺得不參與公聽會就不會有事情，最後才知道不參與才會造成問題。

現在有個機會，因為綠建築的部分在細部計畫修正的時候要再開一次說明會，所以我們趁此機會提出陳情，這個陳情就進入都市計畫審議委員會去進行審議，我們的陳情是希望能保留聚落，其實在十年前我們鄉親組成的自救會有提出這個建議，但這建議並沒有被採納，那現在我們提出後，台北市土地開發總隊表示現在都已經在分抵價地了，現在提這個東西就會跟地主產生衝突，所以我覺得一個政策的提出都會造成當地居民的撕裂及爭吵。

我想問的是，土地開發總隊說當時是都市計畫審議委員會做的決定，他們只是一個執行者，但今天到底誰能夠做決定？難道委員會就只是一個空殼嗎？我們在目前的程序中提出保留古厝的陳情，我想問土地開發總隊的責任在哪裡？都市計畫審議到底能發揮什麼功能？

民眾提問

有一個問題想問內政部，三階轉二階中，把徵收範圍跟抵價地一起報核定，這邊的用到「核定」兩個字，延伸的問題是如果二階時，因為徵收範圍跟抵價地往前，一起跟公益性及必要性做報告、審議甚至核定，這個「核定」的意思是什麼？是不是之後區段徵收的計畫書到了土徵小組時，就不能再更改？

因為目前三階中至少土徵委員是先討論徵收範圍跟抵價地比例，討論完後再討論區段徵收計畫書的討論，為什麼二階中變成「核定」？不是常用的「審定」，審定只是暫定的意思，還沒有法律效果。

另外再延伸出另一個問題，如辛老師有提到如果是「核定」，是不是就代表有法律效果，是不是就可以救濟？

我想再分享實務上(都市計畫審議、土地徵收計畫審議)看到的問題，目前審議裡面太多話術，例如公益性及必要性的評估是一個由開發單位提出的報告，讓都市計畫委員及土徵委員一起聯合來聽，聽完之後給個意見，給完意見是不是就過了？也不一定有點曖昧。但我們常常這個過程中聽到都委或土委說：「公益性及必要性已經討論過了」，那現在三階變二階，就是把徵收範圍跟抵價地比例的報核都核定了，那以後會不會在都市計畫審議及土地徵收計畫審議時委員就會說開發範圍不要再談縮小範圍了，因為在第一個階段已經核定了，我認為這會造成後面的對立與抗爭。

再來，我覺得現在徵收最大的問題，或許像徐老師所說，沒辦法廢除但可以讓區段徵收休眠，但最麻煩的還是整個社會政治經濟過程，如果實際去看抵價地抽籤的過程，抽籤本身是公平的，就會發現有很多的仲介已經收購很多土地，並且把地主的照片貼在板子上，到那個階段如果還有地主跑上去表達反對，仲介就會私底下去找這個人說服他，所以整個區段徵收看起來就是促進土地兼併，就是因為未來都市計畫的土地比較貴，所以就有更多炒地皮的空間，然後再回來壓土地徵收及都市計畫審議的公正性，最重要的是這個，因為未來有可預期的利益，仲介及財團進來後，回過頭來壓政府官員，我覺得這個問題最大。

民眾提問

我想要請教辛年豐教授，您剛剛提出區段徵收跟其他行政程序的救濟部分，在新辦事業計畫、空間計畫、環境影響評估、區段徵收等等幾個不同的階段，在整個過程中，如何能夠讓利害關係人在第一階段可以參與公益性及必要性的討論？如果討論的結果人民不認同，是否能有救濟的方式？因為如果第通常很無力的都是在最後面的階段，已經無法救濟。

民眾提問

區段徵收有一個很重要的問題，因為台灣社會正面臨一個轉型問題，這個轉型問題很重要的部分在法治的面向，我的疑問是有些區段徵收或更早之前的都市計畫其實就已經過了，但有些東西在前面是不是已經決定好了？雖然當時形式上就已經過了，但當時的法治背景環境跟現在一樣嗎？當時程序參與有像現在一樣這麼完整嗎？現在有沒有可能因為這個原因，再把欠缺的程序補充進去？

民眾發言

我想呼應一件事情，既然公益性及必要性是一個這麼重要的存在，那這部分的考量應該要能影響整個程序，為什麼前段審查後段就不能審查？

民眾提問

我想請教有關聽證的部分，我看到土徵條例中有將聽證制度放進去，但依照行政程序法，行政計畫有關一定地區土地之特定利用或重大公共設施之設置，涉及多數不同利益之人及不同行政機關之權限者，確定其計畫之裁決，應經公開及聽證程序，並得有集中事權之效果。那都市計畫不就是行政計畫嗎？那為什麼都市計畫法沒有說要辦聽證，就可不辦聽證？

林旺根（宏國德霖科技大學不動產經營系兼任副教授）

我們在處理都市計畫時，有兩期或三期，在區徵時是多階段的行政行為，如果前階段的行政行為結束，後階段的行政行為是否可以去變更前階段做的行政處分？這個部分就會變成相關權限上設計的問題。

剛剛田會長提到的問題，因為內政部只有核定權，沒有擬定權，所以在處理都市計畫時，那怕很用心，也是有一定的權限障礙，這個就是目前遇到的問題，如果把審議權擴張，委員又會被罵，也就是現在所謂投資台灣要把審議變成諮詢的性質，這都是有兩面不同的思考。

有關三階變兩階的部分，洪科長說把對立式公益換成調和式公益放到都市計畫去做考量，我覺得也是可以做，但洪科長有提到一個觀念，就這個做法對於都市計畫的審議還是一個陳情的腳色，也就是說到審議的時候採或不採可能還是要做一些決定。但在都市計畫裡面是空間、人口地調和式考量，很難去決定徵收該不該或有沒有必要性跟公益性。我覺得每個過程的嚴謹度是以後不管是都市計畫或土徵、區徵都應該嚴肅去面對地檢討。

林春元（中原大學財經法律學系副教授）

先回應民眾E的看法，我覺得這個想法滿好的，因為像環評通過後如果在幾年內沒有進行相關的開發，必須要重新進行環評，我覺得未來可以去重新思考在都市計畫跟土地徵收計畫中加入定期檢驗的機制。

回應民眾G的看法，以前在學行政法的時候，其實沒有學過怎麼辦聽證，如果你看外國法，就會發現有幾百種不同的舉辦方式，在我國的法制上至少有兩種，一種是處分型，一種是計畫型，處分型聽證是當我要做一個具體的行政處分時，為了要釐清處分相關的爭議事項而舉行聽證，這個相對來講比較清楚。

如果是計畫型的聽證，依行政程序法第164條第二項規定：「前項行政計畫之擬訂、確定、修訂及廢棄之程序，由行政院另定之。」因此如果行政院沒有訂這個計畫，其實有他的原因，因為每一個不同的計畫可能適用的聽證程序可能會不同，所以在外國法其實也沒有這種條文，就是由各別法去制定他們底下的聽證會是什麼樣子，所以我們也很難參考外國的例子再引進國內使用。

辛年豐（逢甲大學土地管理學系副教授）

回應幾位來賓的問題，有關前階段都市計畫可能是有問題的，但是到了後階段的徵收程序才叫做行政處分，只能就這個行政處分提起行政救濟，但進入法院時卻不會針對前階段有問題的都市計畫做討論，變成都市計畫就躲在土徵計劃的背後，也無法去處理。

這個問題日本也同樣碰到，於是在日本的法院就開展出一個理論叫做「承繼性理論」，意思是當後階段發現前階段是有問題的時候，法院可以把前階段加進來審理，但這個理論是法院去發展出來的理論，因此台灣的法院願不願意去發展出這樣的理論，就變成一個問題，台灣似乎有些個案有類似的論述，但並不是通案。

再來，有關過去通過的計劃是否應該再就目前的法律制度規定再做重新審理，第一個層面是法治問題，像是區段徵收是什麼時候開始的，就如徐老師所說有很多的制度是威權時代的所立，現在我們要如何運作，這涉及到法律是否要修正並做通盤檢討。

第二個層面是當有一個都市計劃做出來之後，過了十年、二十年都沒有去落實，那理論上我們應該要去通盤檢討，那怎麼去通盤檢討？是否應該要通盤檢討？怎麼面對通盤檢討的制度？如果有的話，當初做的計畫現在不見得適用，當然就可以再去做變更。所以我覺得要去思考當計畫落實的時間拉長，怎麼去強迫或要求行政機關要主動因應時代變遷做調整。

林家正（內政部地政司簡任視察）

回應剛剛有關兩個三階變二階的問題，從現在的法律規定來看，現在都是用先行區段徵收，意思是今天如果要區段徵收，那就要先做都市計畫變更，那要做都市計畫變更在都委會審定的時候先不對外發布法律效力，而是要先考量後面區徵的可行性，所以在營建署都市計畫審定好變更案後，就會由地政師來做一個核定抵價地比例，就是今天要分給民眾的抵價地比例是多少，讓需地機關跟民眾來談是否願意做協議價購，或是以後要被徵收，這個先行程序做完後，才會做後階段的核准徵收程序，那核准徵收完後都市計畫一年內才會發布，
這是目前的狀況。

但現行的運作有幾個問題，第一個問題是如果都市計畫審定，然後抵價地核定後，再辦區徵計劃的核定，這時候再來審公益性必要性，在這個程序已經太慢了，所以我們規劃在都市計畫審議的階段，就請需用土地人先做公益性必要性的報告，如果對於徵收可能產生的問題，在審議時就會反應給都市計畫的單位，讓整個制度更為健全。等公益性必要性審核沒問題，都市計畫才會去做審定的動作，再做抵價地比例的核定，最後再核定計畫書。

再來，目前的制度下，公益性及必要性已經在兩個程序都審過了，在審範圍必要性的時候，其實在前階段審公益性及必要性時都已經審過，所以我們覺得在土徵會議時討論範圍必要性是多餘的，可以拿到前階段來處理。另外，有關抵價地比例是涉及財務計畫，這部分在都市計畫的時候都有審到財務計畫到底可不可行，所以與其這樣，不如把這個部份拿到前階段，是一個務實的處理，並沒有省略現行制度的任何部份。當然如果之後範圍有問題，我們也不排斥再重新開會。

徐世榮（政治大學地政學系教授）

有一個關鍵的問題，台灣能不能盡量不要有徵收？不要有都市計畫？因為目前都市計畫看起來都是圖利財團，我們現在的思維都是認為國家要建設一定要徵收，那如果像德國或日本的徵收案例那麼少，國家建設難道就有問題嗎？他們用什麼樣的方法在進行國家的重大建設，這是政府必須要去思考的課題，不要一直把公共建設跟徵收綁在一起，我們應該要去努力思考一個不侵害人民權利的公共建設方法。